產(chǎn)業(yè)組織政策在美國

在過去的一百多年里，圍繞反壟斷、并購重組的產(chǎn)業(yè)組織政策，作為廣義的產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，構(gòu)成了美國立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)指導美國產(chǎn)業(yè)進行并購重組、提升美國企業(yè)競爭力的重要指南。

美國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學家謝潑德甚至認為，“反托拉斯（即反壟斷）不管是無力還是強硬，它依然是美國主要的產(chǎn)業(yè)政策，深深扎根于美國經(jīng)濟根基之中（謝潑德，2009:394）?！?

美國的產(chǎn)業(yè)組織政策，不僅來自美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會等政府行政機構(gòu)的決定或解釋，也來自美國最高法院、各級地方州法院等司法機構(gòu)的案件判決，還受影響于美國國會等政治黨派的力量對比。

而發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)組織政策，無論從歷史起源還是影響力來看，都以美國最為典型。自《謝爾曼法》出臺到美國《橫向并購指南》2010年的最新修訂以來，美國的法律、法規(guī)和政策對并購重組發(fā)揮了重要而不可替代的作用，也自然成為了美國產(chǎn)業(yè)組織政策的重要組成部分。

而圍繞《謝爾曼法》等并購相關的司法判決和《橫向并購指南》的行政解釋，就成了美國政府（包括立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)）干預和影響市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、企業(yè)行為的重要方式，在美國的并購重組中始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色。

對美國并購重組的產(chǎn)業(yè)政策的歷史回顧，至少要追溯到19世紀末的第一次大并購時期。1890年，為減少和限制對公用事業(yè)之外的其它部門的壟斷，美國國會經(jīng)來自俄亥俄州的參議員約翰?謝爾曼（John Sherman）提議、制定了第一部反壟斷法《謝爾曼法》，對共謀和壟斷等行為做出了原則性規(guī)定，這也為美國一個多世紀以來的反壟斷執(zhí)法奠定了基本準則。

此后，伴隨著大規(guī)模并購在美國的興起及《謝爾曼法》在執(zhí)行過程中衍生出來的各種問題，美國先后制定了《克萊頓法》、《聯(lián)邦委員會法》、《橫向并購指南》等法律法規(guī)。

自1890年代一系列反壟斷的法律通過以后，美國政府機構(gòu)的確發(fā)動過一些針對大公司的反壟斷案件。例如，1899年，美國安第斯通管道公司被指使用固定價格行為，在管道公司之間進行共謀。

1911年，美國煙草公司和美國標準石油公司被指壟斷，因此被拆分。1950年，美國一大鋼鐵公司和第六大鋼鐵公司的并購被美國政府反對。1962年，美國第四大鞋業(yè)制造公司-布朗鞋業(yè)與美國第二十大鞋業(yè)制造商金尼鞋業(yè)的并購，被美國政府反對。

1950年代以后，從杜魯門、艾森豪威爾、肯尼迪到約翰遜，甚至一直到尼克松執(zhí)政的前半期，這段時期的美國政府比較傾向于阻止增加的產(chǎn)業(yè)集中度。

從1970年代尼克松執(zhí)政的后半期開始，美國政府的政策開始發(fā)生變化。尼克松任職期間，傾向于任命對企業(yè)并購持同情態(tài)度的法官到美國最高法院任職。

1972年，美國最高法院宣布不再接受美國政府部門針對《克萊頓法》第七章的解釋。（美國）反壟斷案件以前更多地關注增加的產(chǎn)品集中的潛在效應方面，而不是增加的產(chǎn)品集中的真實、反競爭的效應方面。

1973年和1974年，美國最高法院限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》（Celler–Kefauver Act）在產(chǎn)品相關并購與產(chǎn)品不相關并購的使用，甚至限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》在橫向并購和縱向并購案中的使用（Fligstein，1990：219）。

1980年代前后，在經(jīng)濟全球化和新經(jīng)濟意識形態(tài)變革的大背景之下，卡特政府和里根政府期間的反壟斷進一步放松。

尤其是在里根政府期間，美國政府主張積極看待企業(yè)的并購行為。從國內(nèi)市場的角度，美國政府提出“可競爭理論”（Contestability Theory），其隱含的意思是政府對壟斷的管制是不必要的；從國際市場的角度，美國政府提出了國際競爭力的新關注點，意在壓縮國內(nèi)的反壟斷空間。

美國政府關于反壟斷政策的系列變化，也正如管理學家波特所指出的，一方面，競爭的作用是通過提高生產(chǎn)率來增加國家的生活水平、促進消費者的長期福利水平；另一方面，反壟斷的新標準應該是生產(chǎn)率提高，而不是邊際價格、邊際成本和利潤率（Porter，2002:11）。

從美國司法部、美國商務部、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會到美國最高法院，逐漸達成了比較一致的反壟斷政策修改建議共識。美國司法部時任反壟斷負責官員百特（Baxter）聲稱：“產(chǎn)業(yè)集中趨勢將不會被視為（反壟斷）的因素（Peritz，2000：278）。”

美國時任總檢察長米斯（Meese）聲稱：“公司合并將使得美國更有競爭力（Peritz，2000：278）?！泵绹硪粫r任總檢察長則聲稱：“大不意味著是壞事（Peritz，2000：280）。”

美國時任商務部部長鮑特里奇（Baldridge）則聲稱，“《克萊頓法》第七章的廢除將有助于增加美國企業(yè)的效率、增強美國企業(yè)在世界市場的競爭力（Peritz，2000：278）?！?

而針對圍繞并購得失成敗的討論，《美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告》則公開表示“并購需要被總體評估，而不能只評估個案的成?。ㄞD(zhuǎn)引自：Ravenscraft, Scherer,1987:216）?！?

明顯的，美國司法部、美國商務部、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和《美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告》的各種表態(tài)代表了美國政府的反壟斷政策對于產(chǎn)業(yè)集中和并購重組的支持，盡管這一政策是“胡蘿卜加大棒”的混合產(chǎn)物，在執(zhí)行過程中還存在著不同程度的差異。

1980年代之后，無論是民主黨還是共和黨執(zhí)政，包括布什政府、克林頓政府、小布什政府甚至奧巴馬政府在內(nèi)，美國的反壟斷都沒有明顯收緊的跡象。

基于如上事實，托馬斯?K?麥格勞就認為，在早期的工業(yè)化國家中，反壟斷法和其它的反壟斷措施很少能夠控制大企業(yè)的增長，除非政府準備采取非常堅決的措施，但這樣一來往往引起國民經(jīng)濟衰退。

市場的力量如此之強，以致于像《謝爾曼法》這樣強有力的反壟斷法也無法阻止大企業(yè)的發(fā)展。這些措施有時戲劇性地產(chǎn)生促進大公司相互合并的效果（錢德勒主編，2004：550-552）。

也就是說，反壟斷式的強制手法（更重要的是來自它的威脅）有時反而促成了企業(yè)規(guī)模的擴大。還有學者認為，即使（1950年代前后的）美國法院也通常不會將一個寡頭企業(yè)拆分成更小的多個企業(yè)，以使企業(yè)能夠在產(chǎn)業(yè)中存活；壟斷不是自發(fā)產(chǎn)生或自然選擇的結(jié)果。

簡而言之，政府經(jīng)常是支持而不是反對集中和壟斷的力量。美國政府事實上扮演著壟斷的促進者角色（Adams & Gray,1955:397）。

1965年一項針對美國最大的500家企業(yè)高管的調(diào)查，為上述看法提供了某種程度的支持。

這個調(diào)查顯示：89%的被調(diào)查美國企業(yè)認為，美國的法律并沒有阻止所有的并購，最積極的企業(yè)甚至聲稱他們會把并購作為戰(zhàn)略增長的工具（Fligstein,1990：219）。

著眼于私有資本主導的并購重組和產(chǎn)業(yè)集中的消極影響，在區(qū)分好的托拉斯（以降低成本為基礎）與壞的托拉斯（以暗中勾結(jié)為基礎）的同時，時任美國總統(tǒng)西奧多?羅斯福就指出了大型企業(yè)“社會化”（Socialize Big Business）的必要性（Scherer，1994：20）。(4)

在上述大背景下，作為美國政府反壟斷政策的重要規(guī)章，《并購指南》和《橫向并購指南》在1982年、1984年和2010年被重新修訂。受一系列政策影響，被美國政府反對的并購案件明顯減少。

從企業(yè)的實際并購數(shù)字來看，即使在反壟斷政策偏緊的時代（1950年代至1970年代），美國的大型企業(yè)并購也沒有明顯放緩。

《橫向并購指南》（2010年版），提高了對市場集中度的HHI指數(shù)的標準，一些并購重組的案例不會被視為集中或壟斷；沒有以市場份額來判定一切，指出即使一個高集中度的市場也可能具有很高的競爭性；考量了市場結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新的復雜關系的影響，當評估并購對創(chuàng)新的影響時，當局考慮并購企業(yè)更有效地進行研發(fā)的能力。

與此同時，為促進創(chuàng)新和提升美國企業(yè)在全世界的競爭力，在借鑒日本和歐盟關于合作創(chuàng)新相關法規(guī) (5)的基礎上，美國在1984年制定了《國家合作研究法》，提出聯(lián)合研究和開發(fā)的合資項目不必然是非法的。

在2000年，美國司法部和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會聯(lián)合發(fā)布了《競爭者之間合作的反壟斷指南》（Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors），在對合作可能產(chǎn)生的負面影響作出預測的同時，企業(yè)競爭者之間相互合作的必要性和正面意義被加以強調(diào)，對企業(yè)合作促進生產(chǎn)、研發(fā)、營銷和采購的可能途徑做了很多全新的、突破性的規(guī)定和解釋，為企業(yè)之間開展各種形式的合作進一步掃清了障礙。

總體上，在過去一百多年里，美國政府的反壟斷政策扮演了“胡蘿卜加大棒”的角色：一方面，“胡蘿卜”政策始終存在、而且對美國的并購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策并未能切實削弱企業(yè)推動并購重組的內(nèi)在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反的推動了企業(yè)的并購重組。

這種以“胡蘿卜加大棒”為特點的反壟斷政策，經(jīng)由美國國會、政府和法院的執(zhí)行或解釋，事實上就成為了美國企業(yè)并購重組、推動產(chǎn)業(yè)組織變革的指揮棒和推動劑。

無論是HHI反壟斷指數(shù)的提高，還是生產(chǎn)、研發(fā)、營銷和采購環(huán)節(jié)合作的允許，或是在特定領域的豁免，都使得美國企業(yè)旨在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與技術創(chuàng)新的并購重組在更大程度上成為可能。

受益于這些政策變化，美國企業(yè)開展生產(chǎn)、研發(fā)、營銷和采購等方面的合作，也變得相對容易。美國的產(chǎn)業(yè)組織政策，并沒有停留在美國政府（包括立法和行政等）制定的法律文件中，而是變成了這些政策在美國半導體產(chǎn)業(yè)、飛機制造業(yè)和微軟公司被控壟斷案中實實在在的有力行動，影響和塑造著美國的產(chǎn)業(yè)組織和市場結(jié)構(gòu)。