【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 周建軍】

經(jīng)濟學家們圍繞產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)做了不少理論研究；而關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策這一涉及政府市場關(guān)系永恒的主題的經(jīng)濟學研究，仍然是沒有定論的。

從歷史和事實的角度來看，產(chǎn)業(yè)政策在眾多的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，都發(fā)揮過重要作用。關(guān)于這一點，即使質(zhì)疑和反對產(chǎn)業(yè)政策的人士，也不應否認。

從歷史和事實的角度研究梳理美國這類被視為自由放任經(jīng)濟體制的產(chǎn)業(yè)政策，也符合諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨對發(fā)展中國家的忠告：“按我們做的做，別按我們說的做”。（Do as we do, not as we say）

鑒于此，本文將以美國為研究對象，從歷史與當下、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策與產(chǎn)業(yè)組織政策等多個維度，研究剖析美國產(chǎn)業(yè)政策的歷史、現(xiàn)狀及其發(fā)展演變，梳理還原美國產(chǎn)業(yè)政策的政治經(jīng)濟邏輯。

產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與爭議

產(chǎn)業(yè)政策作為一種文字修辭，最早出自何處，已經(jīng)不易考證。美國學者的研究顯示，產(chǎn)業(yè)政策一詞至少在1876年就出現(xiàn)在美國出版的經(jīng)濟學著作《大英帝國與美國的產(chǎn)業(yè)政策》中（Nester,1998:7）。

但產(chǎn)業(yè)政策作為一種推動經(jīng)濟發(fā)展的政策工具，至少從民族國家誕生以來，就不同程度的存在著。就產(chǎn)業(yè)政策本身的意涵和內(nèi)容而言，無論是政府機構(gòu)、職業(yè)經(jīng)濟學家還是社會大眾也有著不同的理解。

即使美國與歐盟政府對于產(chǎn)業(yè)政策就有著不同的解釋。根據(jù)日本學者小宮隆太郎的定義和分類，產(chǎn)業(yè)政策包括一般性的基礎(chǔ)設(shè)施政策、產(chǎn)業(yè)間的資源分配政策、各領(lǐng)域的內(nèi)部組織有關(guān)的政策和中小企業(yè)政策等（小宮隆太郎，1988:3）。

中國學者劉鶴等對產(chǎn)業(yè)政策的定義和分類，與小宮隆太郎比較類似，涵蓋了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策等（劉鶴、楊偉民，1999：41）。

在更廣泛的意義上，OECD產(chǎn)業(yè)政策報告作者沃里克(Warwick)對產(chǎn)業(yè)政策的定義和內(nèi)容做了詳盡的研究綜述，將產(chǎn)業(yè)政策定義為任何企圖改善經(jīng)濟環(huán)境或者變革經(jīng)濟活動結(jié)構(gòu)的干預或者政府政策，并從通用的產(chǎn)業(yè)政策與有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策兩個層次，從產(chǎn)品市場、勞動力、資本市場、土地、技術(shù)與制度等多個維度做了分類介紹（Warwick，2013）。

這個意義上，本文所討論的產(chǎn)業(yè)政策是一種廣義的產(chǎn)業(yè)政策，即政府為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標對經(jīng)濟活動進行干預的總和；它既包括狹義的產(chǎn)業(yè)政策，也包括產(chǎn)業(yè)組織政策等廣義的產(chǎn)業(yè)政策；既包括了政府等行政機關(guān)對經(jīng)濟活動的引導和扶持，也包括了法院等司法機關(guān)對經(jīng)濟活動的判決和解釋。

產(chǎn)業(yè)政策作為一種日漸成型的理論，至少可以追溯到近代的漢密爾頓(Hamilton）、李斯特（List）、格申克龍（Gerchenkron）等經(jīng)濟學家的研究。產(chǎn)業(yè)政策的提倡者們以漢密爾頓、李斯特、格申克龍、約翰遜（Johnson）、斯蒂格利茨、阿姆斯登（Amsden）、韋德（Wade）、張夏準（Chang）、高柏、羅德里克（Rodrik）、林毅夫、馬祖卡托（Mazzucato）為代表，分別以美國、英國、日本、韓國等為研究對象，研究論述了發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)政策的重要作用。

而克魯格（Krueger）、克利緬科（Klimenko）、鮑威爾（Powell）、威廉姆森（Williamson）為代表的產(chǎn)業(yè)政策批評者們卻認為，市場可以自我運行良好，即便市場會失靈、政府也會常常失靈、并不一定具有挑選勝者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。

針對學術(shù)界仍停留在“要不要產(chǎn)業(yè)政策”、“產(chǎn)業(yè)政策存在實施困難”等問題，斯蒂格利茨、羅德里克等回應指出，有意義的討論應該超越要不要產(chǎn)業(yè)政策，而應該聚焦于要實施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策；而每個成功的經(jīng)濟體都有相應的產(chǎn)業(yè)政策去推動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級（Stiglitz，2014，Rodrik,2008）。

尤其是，從信息獲得、行動能力與是否腐敗的角度對政府的產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑，既不能被事先先驗的假定，也不能構(gòu)成產(chǎn)業(yè)政策失靈的充分理由。而產(chǎn)業(yè)政策的存在，正是基于市場的弱小或不存在、私人投資的不足、協(xié)調(diào)的失靈等問題的存在。包括美國在內(nèi)的發(fā)達國家，也存在重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的私人投資不足的問題，需要政府的產(chǎn)業(yè)政策支持和引導。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企業(yè)家、美國微軟公司創(chuàng)始人蓋茨也不否認。

在2015年11月的美國《大西洋月刊》，蓋茨公開呼吁美國政府增加對新能源領(lǐng)域的投資，并以互聯(lián)網(wǎng)、芯片、美國國防部先進研究計劃署和其它基礎(chǔ)研究等為例對美國長期以來的產(chǎn)業(yè)政策效果給予高度評價。(1：注釋見文末）

誠如蓋茨所提倡和肯定的，以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，正是美國等發(fā)達國家的真實歷史和現(xiàn)狀。

歷史視角的美國產(chǎn)業(yè)政策

從18世紀獨立建國到現(xiàn)在，美國政府的各類產(chǎn)業(yè)政策一直不同程度的存在，并由美國立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)共同實施，對美國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

盡管美國政府一些高官不喜歡使用產(chǎn)業(yè)政策這個詞，里根和老布什執(zhí)政的美國政府更是聲稱不喜歡產(chǎn)業(yè)政策，但是產(chǎn)業(yè)政策一直伴隨著美國兩百多年的經(jīng)濟發(fā)展史。

在1789年華盛頓正式組建美國政府之后，美國首任財政部長漢密爾頓于1791年向美國國會提交了涵蓋鋼鐵、銅、煤、谷物、棉花、玻璃、火藥、書籍等眾多產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)發(fā)展計劃，開啟了美國政府通過產(chǎn)業(yè)政策推動工業(yè)化的正式篇章。

從對特定產(chǎn)業(yè)的政府補貼、保護性關(guān)稅和進出口配額，到鼓勵外國先進技術(shù)的進口、禁止創(chuàng)新的工具和機器的出口以及制造業(yè)投入的稅收減免，再到改善國家的道路和隧道網(wǎng)絡（降低商品的交通成本），漢密爾頓的產(chǎn)業(yè)政策都有涉及（Bingham，1998：21-22）。

為了建設(shè)一個世界領(lǐng)先的國家，漢密爾頓和杰斐遜等美國開國元勛可謂是不遺余力。尤其是，漢密爾頓將建設(shè)一個強大的中央政府作為他的施政理想，他希望一個強大的政府能為國家的工業(yè)化提供支撐（比如國家銀行體系、公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施）和保護（關(guān)稅等）。

即使杰斐遜等美國政府領(lǐng)導人與漢密爾頓就政府在經(jīng)濟活動中的角色有不同意見，1806年，時任總統(tǒng)的杰斐遜還是建議用國會財政盈余來改善美國的道路、隧道、河流、教育以及其它有助于繁榮和統(tǒng)一的重要根基（Nester，1998：96）。

如上從金融信貸、基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)稅保護、公民教育到工業(yè)制造的產(chǎn)業(yè)政策，為19世紀美國產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了前提和條件，盡管漢密爾頓的制造業(yè)發(fā)展計劃并沒有在他的任期馬上實施。