緬甸1948年正式宣布獨立后實行了十年左右民主制，結(jié)果是政黨分裂、族裔對抗、經(jīng)濟困難、腐敗滋生……于是發(fā)生了軍事政變。此后軍人統(tǒng)治了緬甸五十年左右，在軍人統(tǒng)治的政體框架中，軍隊被定位的角色帶有明顯的“優(yōu)主”色彩。

緬甸的軍人統(tǒng)治者主張：“訓練和發(fā)展一支強有力的國防部隊，使其具有軍事、政治、經(jīng)濟和行政的卓見，來承擔國家政治領(lǐng)導角色?！盵4]所謂“具有卓見”，就是具有優(yōu)于普通人的能力；所謂“國家政治領(lǐng)導角色”，就是要當主政者，作“優(yōu)主”。他們還具體化了軍人在國家中作“領(lǐng)頭羊”的工作目標：軍人“在前頭推進和捍衛(wèi)國家的十二個大目標”。[5]這十二個大目標包括國家穩(wěn)定、和平團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、道德提升、文化傳承等等。[6]不過，緬甸歷史發(fā)展的實際結(jié)果卻背離了優(yōu)主政治的設(shè)想，這十二大目標并沒有如“優(yōu)主”所愿地實現(xiàn)，緬甸的優(yōu)主政治是失敗的。

緬甸的民主和優(yōu)主都不成功，回顧緬甸自獨立以來的歷史，可以看到其不成功的曲折道路，也可以反省其不成功的原因。

在緬甸的歷史中，既蘊涵著搞民主的國情元素，也蘊涵著搞優(yōu)主的國情元素。作為英國殖民地，緬甸的精英受西方教育熏陶，接受民主價值觀，想搞民主政治是很自然的。但是同時，緬甸軍人在獨立運動和其后各屆政府中扮演的“優(yōu)越”角色，再加當時的國際大環(huán)境中一些肯定軍人優(yōu)越的思潮，又使得搞“軍人優(yōu)主”的想法也很自然。

領(lǐng)導緬甸獨立的精英大部分是軍人，譬如昂山[7]、奈溫。而且他們是“體制內(nèi)”的正規(guī)軍人，不是“體制外”的游擊軍人，他們在政府中一直占有“優(yōu)”的重要領(lǐng)導地位。他們的獨立運動始于1930年代反抗英國殖民當局的活動，由于日本當時要和英國爭奪緬甸，日本軍國主義政府積極支持緬甸獨立運動，昂山等精英去過日本，接受過日本的軍事訓練。1942年日本全面入侵緬甸，趕走了英國人，成立了所謂的“獨立政府”，昂山、奈溫等精英在這個政府中擔任了部長等高級職務，他們領(lǐng)導的軍隊是這個政府的“正規(guī)軍”。

1945年春，昂山領(lǐng)導這個“正規(guī)軍”背棄日本，反戈一擊，投向盟國聯(lián)軍；他們繼而和英國談判，最終達成了緬甸在1948年正式獨立的協(xié)議。在這段緬甸獨立的歷史進程中，軍人在政府體制內(nèi)扮演了舉足輕重的領(lǐng)導角色，帶領(lǐng)國家獲得了獨立，被視為優(yōu)越的領(lǐng)導者。

緬甸獨立之后，民主元素顯現(xiàn)了力量，成立了議會民主的政府，不過軍人仍然在政府中保持著舉足輕重的地位。這是因為緬甸獨立之后，不斷發(fā)生少數(shù)民族的起義叛亂，中國潰敗的國民黨軍隊又進入緬甸占領(lǐng)了大片領(lǐng)土，這都需要軍人來和這些武裝勢力作戰(zhàn)，因而使得軍人繼續(xù)有機會表現(xiàn)其舉足輕重的力量。同時，民主政府的執(zhí)政表現(xiàn)不佳，政黨內(nèi)斗分裂、經(jīng)濟發(fā)展無力、社會治安不穩(wěn)……相形之下，軍人顯現(xiàn)出相對的優(yōu)越性，鼓勵了優(yōu)主元素的發(fā)酵。

在1950、1960年代左右，國際上有一派學者肯定軍人在國家整合、國家建設(shè)中的重要作用，強調(diào)軍隊具有訓練素質(zhì)良好、組織性強、凝聚力大的優(yōu)勢，可以成為維持社會政治穩(wěn)定的最可靠力量，這種理論當時具有相當?shù)氖袌?。[8]對于緬甸的軍人來說，除了理論，他們還有一次“實踐”，使他們可以稱自己是最可靠的優(yōu)勢力量。這次“實踐”是“軍人看守政府”在1958至1960年期間的執(zhí)政。

1958年民主執(zhí)政的政黨發(fā)生了嚴重分裂，很可能引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，軍隊領(lǐng)導人與民主政府的領(lǐng)導人達成共識，進行了一次有“共識”的軍事政變，由軍人組成“看守政府”。此后兩年，軍人“看守政府”的執(zhí)政績效相當不錯，一改民主政府的混亂低效狀況，僅從宏觀經(jīng)濟數(shù)字就可見一斑。在民主政府執(zhí)政的1948至1958年期間，人均GDP一直低于二戰(zhàn)前英國殖民統(tǒng)治時代的1938年。以1938-39年為基數(shù)100，民主政府時期各年的數(shù)字都小于100，最低年份甚至只是61，而在軍人執(zhí)政的兩年中，人均GDP發(fā)生了首次超越，1958-59是102，1959-60是107。[9]不僅是宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，在維持治安、穩(wěn)定物價、改善市政面貌等方面，軍人執(zhí)政期間也都有很明顯的進步。

1960年緬甸再次舉行民主選舉，這是軍人“看守政府”在民主元素影響下作出的承諾，要歸政于“民主政府”。在競選中，吳努領(lǐng)導的黨派主張要把佛教定為緬甸的國教，由于緬族占緬甸人口的69%左右，佛教是緬族文化的巨大支柱，這樣的競選綱領(lǐng)吸引了大量的緬族支持者，不過同時也冒犯了一些少數(shù)族裔（有些族裔不信仰佛教，或者與緬族的文化有很大的差異）。

吳努競選成功當政之后，幾個少數(shù)民族的領(lǐng)導人開始醞釀要退出緬甸聯(lián)邦，根據(jù)當時的民主憲法，他們是有權(quán)利這樣做的。1962年，軍人以防止國家分裂為理由，再次發(fā)動了政變，這次政變和民主政府是沒有“共識”的，軍人政府也不再是“看守政府”，而是要長久執(zhí)政的。

奈溫是這次政變的領(lǐng)袖，政變后他領(lǐng)導的政府有兩個突出的特點：一是在政治上，權(quán)力高度集中于領(lǐng)袖一人之手；二是在經(jīng)濟上，推行了“緬甸社會主義道路”的經(jīng)濟政策。在“緬甸社會主義道路”政策的指導下，工商業(yè)進行了大規(guī)模的國有化，農(nóng)業(yè)雖然沒有搞大規(guī)模的集體化，但是政府控制了農(nóng)產(chǎn)品的價格和買賣，還強勢指導許多農(nóng)業(yè)活動。

在奈溫政府時期（1962-1988），緬甸的經(jīng)濟表現(xiàn)差強人意。據(jù)傳奈溫1967年在內(nèi)部高官圈中講話時說：緬甸二戰(zhàn)前是世界上最大的稻米出口國，但現(xiàn)在卻要喂不飽自己了。[10]此后政府推出了一些改革措施，并且大力引進國際“綠色革命”的高產(chǎn)改良品種，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有了不錯的改進，農(nóng)產(chǎn)品出口大為增加。從出口總額的數(shù)字來看，軍政府開始執(zhí)政的1962年是2億6千萬美元，1970年跌到1億美元，“綠色革命”后的1980年大大上升至4億7千萬美元。[11]

但是到了1980年代的后期，“綠色革命”的效力漸弱，1987年出口總額降到2億美元左右，1988年更是跌到1億5千萬美元，GDP也出現(xiàn)大幅度的下降。[12]在奈溫執(zhí)政的晚期，他曾經(jīng)做出過一些匪夷所思的經(jīng)濟決策，譬如廢止某些面值的紙幣。1987年9月政府突然宣布面值25、35、75緬元的紙幣全部作廢，同時推出面值45和90緬元的新紙幣。如此怪異的決定據(jù)說是因為根據(jù)緬甸的占星術(shù)和命理學，奈溫相信“9”是吉祥數(shù)字，用能被9整除的數(shù)額作貨幣面值可以使緬甸經(jīng)濟繁榮，還可以使他自己活到90歲[13]。

這次廢止貨幣是突然宣布的，而且不允許持有舊幣的人兌換新幣，這使得很多人的財富驟然化為烏有，因此引起民眾強烈的不滿。這種不滿成為引發(fā)1988年民主反抗運動的重要原因。

在1988年的大規(guī)模民眾反抗和激烈社會動蕩之中，奈溫于7月辭職，軍人又在9月發(fā)動了一次政變，成立了“國家法律和秩序恢復委員會”（State Law and Order Restoration Council，SLORC），從此，奈溫時代結(jié)束，緬甸進入了新軍政府時代。[14]這個新軍政府和奈溫政府相比，有兩點不同。第一，在政治上新軍政府是小集團的“集體領(lǐng)導”，而不是奈溫式的“個人獨裁” [15]；第二，在經(jīng)濟上新軍政府推行了私有化、市場化等等的新政策，而不再走“緬甸社會主義道路”。

在新軍政府執(zhí)政的1988-2011年期間，緬甸的經(jīng)濟有相對較好的增長，官方公布的年增長數(shù)字有時候高達10%以上，雖然這些數(shù)字被不少海外學者質(zhì)疑，但即使增長率沒有官方數(shù)字那樣高，緬甸經(jīng)濟還是相當不錯的。在平息少數(shù)民族叛亂方面，新軍政府也取得了一些成績，與幾個少數(shù)民族的叛軍達成了?；饏f(xié)議。我2013年訪問東部撣邦的時候，接觸了幾位巴奧人和佤族人，他們以前都是叛軍，在和中央政府達成停火協(xié)議后，他們投械從商，成了當?shù)仡H為成功的商人。

新軍政府的私有化和對外開放的經(jīng)濟政策，雖然帶來了經(jīng)濟增長，但也帶來了大量的貪污腐敗。軍政府的人士在國企私有化時低價鯨吞國有資產(chǎn)，在開放吸引外國投資時利用特權(quán)躋身厚利的合資企業(yè)，在推行開發(fā)項目時大量掠奪土地……不少軍隊精英，以及與軍政府有特殊關(guān)系的人，在這期間暴富起來，而廣大平民，尤其是失去土地的農(nóng)民，則處于貧困之中，“緬甸社會主義道路”時代的平均主義被新軍政府時代的貧富懸殊所取代。

2007年，為了推行市場化的價格改革，軍政府取消了燃油價格補貼，導致各種燃料的價格上漲一至五倍。這次市場化的價格劇漲，使貧困民眾的生活雪上加霜，引起了強烈的社會不滿，引發(fā)了“番紅花革命”。反對派的政治人士和學生，以及身穿番紅花色袈裟的僧侶走上街頭，舉行大規(guī)模的游行示威。軍政府對這次游行進行了強力鎮(zhèn)壓，軍政府的行為遭到了國內(nèi)廣大民眾的抗議，也遭到國際上很多國家的譴責。

在內(nèi)外壓力之下，民主元素再次顯現(xiàn)力量，軍政府被迫進行了“民主化”的轉(zhuǎn)向，于2008年推出了新憲法，并且舉行了批準憲法的公投。雖然這部新憲法含有維持軍人參與政治領(lǐng)導的成分，譬如議會下院（Pyithu Hluttaw）的25%議席由軍人占據(jù)，但也含有西方民主的成分，譬如兩院制、多黨競爭、權(quán)力制衡、保障個人基本自由權(quán)利等。根據(jù)憲法，2010年舉行了大選，一些“民主派”人士和少數(shù)民族黨派的人士當選為議員，總統(tǒng)也不再是現(xiàn)役軍人。[16]軍政府統(tǒng)治在大選之后的2011年正式結(jié)束。

緬甸政府“民主化”轉(zhuǎn)型之后，進行了一系列民主改革，譬如釋放政治犯、取消審查制度、開放報禁等等。在經(jīng)濟方面也進行了更為開放、更為市場化的改革，積極吸引外國投資來促進緬甸的經(jīng)濟發(fā)展。民主化使西方國家減少了對緬甸的經(jīng)濟制裁，外資進入緬甸的數(shù)量大為增加，2012至2013年，緬甸的GDP年增長率在7%左右。[17]不過在民主化進程中也出現(xiàn)了一些問題，干擾了發(fā)展，尤其是羅興亞問題，引起國際社會對緬甸民主政府的強烈譴責，有些國家又對緬甸實行了經(jīng)濟制裁。

民主、優(yōu)主的雙重教訓

回顧緬甸自獨立以來的七十年左右歷史，可以看到緬甸的執(zhí)政實踐有半個世紀是要搞優(yōu)主政治的，想把軍隊打造成“具有軍事、政治、經(jīng)濟和行政的卓見”的優(yōu)秀集團，來領(lǐng)導實現(xiàn)和平團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、道德提升等等的偉大社會目標。但是，無論是“個人獨裁”的奈溫政府，還是“集體領(lǐng)導”的新軍政府，都沒有實現(xiàn)這些目標，更沒有實現(xiàn)軍隊的“優(yōu)化”。尋找緬甸失敗的原因，可以從優(yōu)主政治的五大原則來分析。緬甸軍政府的執(zhí)政實踐顯示，這五大原則都沒有被遵循。