近期地方債困境引發(fā)關(guān)注，甚至有省份公開發(fā)聲表示依靠自身能力已無法償還債務(wù)。與此同時，學(xué)界也圍繞地方債到底能不能救、由誰來救等問題產(chǎn)生了激烈的討論，進(jìn)而延伸到對中國經(jīng)濟(jì)增長模式的解讀和對土地財政的認(rèn)識等爭議。

與土地財政緊密相關(guān)的就是房地產(chǎn)。2022年全國房地產(chǎn)銷售面積和銷售額大幅下滑，各地房地產(chǎn)政策從原來的限購限售快速轉(zhuǎn)向鼓勵買房，未來房地產(chǎn)的走勢如何？

廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授趙燕菁，正是這次地方債討論的發(fā)起人之一，他曾長期從事城市規(guī)劃工作，并且曾擔(dān)任廈門市規(guī)劃局局長，既是城市擴(kuò)張過程中的直接參與者，也是當(dāng)前熱議話題的參與者和思考者。

騰訊財經(jīng)《讀行者》欄目邀請趙燕菁分享他的職業(yè)經(jīng)歷，并對地方債、土地財政及房地產(chǎn)熱點話題提出他的觀察和見解。觀察者網(wǎng)已獲授權(quán)轉(zhuǎn)載。

從規(guī)劃師到規(guī)劃局長：不同角度思考相同問題

問：您在中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院做了近20年的規(guī)劃師，又作為政府官員在規(guī)劃局工作了11年，這幾十年正是我國城市化快速推進(jìn)、房地產(chǎn)蓬勃發(fā)展的大歷史時期，身處其中，您的感受是怎么樣的？

趙燕菁：我上大學(xué)是在重慶建工學(xué)院學(xué)城市規(guī)劃，任正非也是這個學(xué)校畢業(yè)的，現(xiàn)在母校并入重慶大學(xué)了。每個學(xué)校里都有自己的鄙視鏈，我大學(xué)的時候一直想讀建筑學(xué)專業(yè)，因為那是我們學(xué)校最好的專業(yè)，是工科里的藝術(shù)專業(yè)。但是我最終進(jìn)入城市規(guī)劃專業(yè)，甚至都不清楚城市規(guī)劃是干什么的。但如果讓我再選，我還是會選規(guī)劃專業(yè)。因為從一個大歷史來講，這幾十年是不可復(fù)制的。

我們這一代的規(guī)劃師非常幸運，正好趕上了城市化狂飆突進(jìn)的時代。80年代初，我國常住人口城市化率沒有超過20%，城市建成區(qū)面積大概7438平方公里，到2018年，城市化率達(dá)到了59.58%，城市建成區(qū)面積達(dá)到5.6萬平方公里。你想想這個規(guī)模有多大？后來我跟學(xué)生說，真抱歉，我們這一代人已經(jīng)把你們規(guī)劃的活兒干完了。

即使與外國的同行相比，中國規(guī)劃師也一點不差。我工作不久，英國皇家規(guī)劃師學(xué)會的主席到訪中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，他之所以能做到主席，就是因為設(shè)計了米爾頓·凱恩斯新城（英格蘭中部城市），戰(zhàn)后英國新城建設(shè)影響了全世界的規(guī)劃實踐?，F(xiàn)在回過頭來看，米爾頓·凱恩斯不過幾十萬人，我們這一代的中國城市規(guī)劃師搞個百萬人口的城市規(guī)劃可謂比比皆是。其它國家可能最牛的規(guī)劃師也不會有這樣的機(jī)會。

問：與城市化進(jìn)程相伴隨的是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化，例如土地財政的興起、房地產(chǎn)發(fā)展等，您的職業(yè)從規(guī)劃師轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)劃局長，職業(yè)轉(zhuǎn)變讓您恰好“置身事內(nèi)”，您有哪些感受？

趙燕菁：我大概2004年9月前后到了廈門市政府工作，當(dāng)時正好是被稱為城市開發(fā)“831大限”的政策分水嶺。在這之前，土地出讓過程中出現(xiàn)了一些腐敗、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。2003年政府規(guī)定商品房用地必須通過“招拍掛”方式競爭出讓，截至2004年8月31日為限，誰要膽敢再通過定向供地給開發(fā)商，就要查就要抓。這就是讓開發(fā)商刻骨銘心的“831大限”。自那以后，原本很多城市招一個開發(fā)商的情形，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楹芏嚅_發(fā)商去搶一塊地。城市土地從買方市場，變?yōu)橘u方市場。政府奪回了房地產(chǎn)市場的控制權(quán)。

所以2004年8月31日是一個非常重要的節(jié)點，地方政府的收入開始迅速增長。后來發(fā)展到幾乎城市所有的基礎(chǔ)設(shè)施投資都是靠土地出讓金。這正是從這一刻開始，規(guī)劃局一下子變得非常重要，因為規(guī)劃決定了土地的用途，是對土地價值影響最大的政府部門。

原來城市規(guī)劃只是相當(dāng)于汽車的“方向盤”，比如決定車朝哪邊開，城市朝哪邊發(fā)展。2004年以后，城市規(guī)劃變成了城市的“發(fā)動機(jī)”。表面上看，土地局負(fù)責(zé)賣地、收錢、發(fā)證，規(guī)劃局既不賣地，土地收入也不歸它，但實際上，土地值不值錢是規(guī)劃說了算——土地局只是“出納”，規(guī)劃局才是“會計”。

正是因為中國城市規(guī)劃在土地財政中的獨特作用，使得它和世界上其他國家的規(guī)劃都不太一樣。因為其他國家的城市政府并不擁有土地，主要通過資本市場、發(fā)行市政債等方式融資。表面上，中國的城市規(guī)劃和其他國家的城市規(guī)劃名字都一樣，但實際上缺失另外一類城市規(guī)劃，規(guī)劃的好壞直接決定了城市發(fā)展動力的大小和增長的快慢。也正是因為土地財政的存在，中國的地方政府和西方國家的地方政府分別進(jìn)化成為行為模式完全不同的兩個“物種”。

問：當(dāng)時您剛剛到了規(guī)劃局看到突然一下子有巨大的變化，當(dāng)時的場景對您的職業(yè)心態(tài)有沒有一些沖擊？

趙燕菁：我剛到規(guī)劃局開始還以為依然是審批設(shè)計圖紙，后來發(fā)現(xiàn)不對啊，城市規(guī)劃的真正的核心是各類政策。根據(jù)政策給出的每一個指標(biāo)，批準(zhǔn)的每一項功能，都可能涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益。表面上是技術(shù)性的規(guī)劃指標(biāo)只要稍微改一改，幾個億就出去了——不是少掙幾個億，就是多花幾個億。

一個部門的權(quán)力，取決于它所能支配的資源。以前在設(shè)計院時，我就知道規(guī)劃局權(quán)力很大，但是等我真到了規(guī)劃局，才發(fā)現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)力比我想象的更大！以前的城市規(guī)劃局可以影響某塊地給誰、不給誰，但是2004年以后，城市規(guī)劃給出的每一個指標(biāo)，給出的每一個條件，都會對土地價值產(chǎn)生巨大的影響。而土地收入在整個經(jīng)濟(jì)增長中的作用，使得城市規(guī)劃對整個經(jīng)濟(jì)的影響力增加了。好像突然聚光燈打到自己身上，規(guī)劃突然變得非常重要。

其他規(guī)劃局長很快適應(yīng)了這樣的角色轉(zhuǎn)換。但我一直在想，不對啊，以前也有規(guī)劃局，外國也有規(guī)劃局，甚至在中國曾經(jīng)取消過規(guī)劃局，怎么規(guī)劃局就突然變得這么重要了？顯然是因為土地變得重要了。那么問題來了，土地在市場中的角色到底是好還是壞？

當(dāng)時社會的輿論普遍認(rèn)為這種依賴“賣地”發(fā)展的做法是不正常的。強制拆遷被認(rèn)為是市場產(chǎn)權(quán)的破壞，低價征地被認(rèn)為是對農(nóng)民利益的剝奪，土地拍賣是房價越來越高的罪魁禍?zhǔn)?。特別是那時什么都是以西方國家為參照，對比西方國家地方政府行為，很容易得出結(jié)論，中國的土地財政是一個違反“市場規(guī)律”的惡證。

作為規(guī)劃局長，我身處其中，無法回避這些問題。明明所有人都反對，為什么現(xiàn)實中卻無法放棄？有沒有可能這樣做是不得已，甚至是對的呢？顯然，這些問題城市規(guī)劃理論解釋不了，必須用經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具。于是我就自然而然地被卷入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地方財政等問題的討論中。