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劉忠:想象的干預司法——重評司法地方保護主義
關(guān)鍵字: 中國地方政府干預司法官員賄賂司法地方保護主義法律界圈子1986年,最高人民法院在六屆人大四次會議工作報告中說:“在經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi),一些干部……把法律當成保護本地區(qū)局部利益的工具?!绻ㄔ号袥Q本地應償還外地的債務,就不高興,就指責法院‘胳膊肘往外拐’;甚至阻撓法院對一些案件的受理、判決和執(zhí)行。”這是第一次在國家最高議事議政儀式上提出地方保護主義話題。1988年七屆全國人大一次會議上,以上現(xiàn)象在最高法院的工作報告中被正式稱謂為“地方保護主義”。自1988年開始到2001年的歷年全國人大會上的最高法院工作報告,都批評“地方保護主義”對法院審判、執(zhí)行的干預。
對當代中國民商事審判進行觀察的西方學者,在審判不公、法官濫用權(quán)力的歸因上,亦多認為系出于體制所導致的司法地方保護主義。對于司法地方保護主義的批評,逐漸演化為一種控制性話語形態(tài),成為主導1990年代末啟動司法體制改革以來,直到晚近,對中國司法政治治理進行重構(gòu)的基本敘事。
從地方保護主義敘事形成迄今三十年,已沉淀出一個可進行感知的較完整圖像,從而使得對地方保護主義話語形態(tài)進行評析,成為可經(jīng)驗檢驗、測證的事件。
本文從地方保護主義發(fā)生的制度結(jié)構(gòu)切入,試圖表達和論證以下事實:地方保護主義敘事來自于1990年代初期之前的印象。1992年后,劇烈的變革所產(chǎn)生的制度外部性,使得地方黨委、人大、政府,進行地方保護主義的激勵和所享有的支配力不斷衰退;從當事人的案件收益、尋租成本、搜尋成本以及各項風險量值來分析可清楚的判知,并非地方黨委、人大,而是上級法院,是當事人尋求對案件進行干預的優(yōu)先選擇,持續(xù)三十年的司法地方保護主義敘事遮蔽了該事實。對于司法改革這一總前提的厘清、查勘,是司法改革政策設計再出發(fā)的起點。
一、司法地方保護的初始發(fā)生條件
“地方保護主義”的語義所指,在三個詞語關(guān)系項的背景下獲得界定:⑴“中央—地方”關(guān)系內(nèi),先地方,后中央;強地方、弱中央;⑵“地方—地方”關(guān)系間,一地阻隔、封鎖另一地,以鄰為壑;⑶“條條—塊塊”關(guān)系中,作為地方的塊塊利益優(yōu)先,條條中的上級被抑制。
由于在中國,“中央”和“地方”,基本的指涉為黨委之間的關(guān)系,“條條—塊塊”關(guān)系中的“塊塊”,指涉為地方黨委、人大、政府,所以這三個詞語關(guān)系項,在以法院為討論主題時,具體表現(xiàn)為:⑴縣委/區(qū)委—市委/地委—省委—中央,在這一梯級內(nèi)的地方下級黨委,對于利益獲取,優(yōu)先于上級黨委,尤其是中央之上;⑵地方黨委、人大、政府將本區(qū)域的利益置于同級其他地方所轄區(qū)域之上;⑶地方黨委、人大、政府,強調(diào)本地政治經(jīng)濟社會利益,將本地政治、經(jīng)濟、社會后果的最優(yōu)結(jié)果實現(xiàn)作為至上,排斥本級法院的上級法院、最高法院的規(guī)范性要求。
最高法院批評的司法上的“地方保護主義”中的“地方”,顯然非虛空的地理所指,也不是普通百姓手持鐵鍬“暴力抗法”,而是指地方黨委、人大、政府。因此,司法地方保護主義敘事的基本外延,是在前述“地方保護主義”三個詞語關(guān)系項的第一、二種的部分形態(tài)和第三種形態(tài)內(nèi)。在具體的發(fā)生因果上,地方黨委、人大、政府三個機構(gòu)各自具有不同權(quán)力,對地方法院的事務介入,表現(xiàn)方式也不同。以學院內(nèi)的視角來看,1980年代的司法地方保護主義的發(fā)生來主要自于兩個方面:
將以上促生地方保護主義的利益激勵和支配關(guān)系,置于歷史時間和社會空間中,在具象的、真實發(fā)生的語境內(nèi),一一鋪陳開進行分析可見,1980年代和1990年代初期,當時的“司法”和“地方”兩個方面的宏觀、微觀狀況,面對“保護主義”,或無力抗拒,或有其發(fā)生根由。
首先,在鄭天翔院長批評地方保護主義的1980年代中后期,經(jīng)濟背景是所有制結(jié)構(gòu)上,除東部極少量外資成分的企業(yè)外,經(jīng)濟主體的基本形式是國營企業(yè)和集體企業(yè)。查1986年4月最高法院工作報告擬定時所依據(jù)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)得知,1985年底,全國工業(yè)企業(yè)46.32萬個,全民所有制的9.37萬個,集體所有制企業(yè)36.78萬個,其他所有制占0.17萬個。
最高人民法院第七任院長鄭天翔
地方黨委、政府,作為本地國營經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)管理人、資產(chǎn)的具體代表人,對國有資產(chǎn)負有保值增值的制度義務。在計劃體制“一盤棋”的既定政策,和當時法院干部的業(yè)務素養(yǎng)、審判水平下,如果地方黨委、政府對法院審判、執(zhí)行,不進行實質(zhì)性的審查關(guān)注,反而可能構(gòu)成玩忽職守。其次,以1980年為界,至1993之前,中央財政與地方財政,由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”,實行“劃分收支,分級包干”,實行多種形式的包干體制,因此,地方黨委、政府盡可能留利地方,不讓肥水外流。
其次,因?qū)嵭袉我恢平?jīng)濟主體、管制經(jīng)濟、票證經(jīng)濟、單位制,加之人口較少流動等因素,糾紛極少,法院刑事之外的業(yè)務基本只以解決婚姻、家事和簡單民事糾紛為主,也并無現(xiàn)代西方將法院作為對行政機關(guān)等進行司法審查的制度,法院在政權(quán)內(nèi)的分量極其輕微。以法院為專門的治理機制,而設計區(qū)別于政權(quán)內(nèi)其他機關(guān)之外的單獨的審判人員任命和人財物體制,意義微小。
再次,除兩個激勵方向和兩個支配手段之外,另曾有兩個背景縱深因素曾對地方保護發(fā)揮作用:
1、在鄭天翔院長作報告的1986年,立法和司法解釋的總體規(guī)模極為微小,調(diào)整商事關(guān)系的規(guī)范網(wǎng)格極為稀薄,整個民商經(jīng)濟方面的實體法,除簡陋的57個條款的《經(jīng)濟合同法》之外,基本空白。
2、計劃經(jīng)濟年代,物資調(diào)撥、資金劃轉(zhuǎn)等,都由地方政府通過各局、委、辦,依照上級計委下達的計劃統(tǒng)一調(diào)度。1985年開始城市經(jīng)濟體制改革,基本經(jīng)濟制度正從計劃經(jīng)濟,向“計劃為主、市場為輔”和“有計劃的商品經(jīng)濟”過渡,體制處于劇烈的調(diào)整時期。地方政府在管理經(jīng)濟社會事務時,方式、手段上,進退失據(jù)。如對于銀行貸款無法收回,1987年前,多是銀行與主管局委,通過行政手段扣款解決。當異地法院以借款為案由介入收貸,尚未試點體制改革的地方政府會認為這是反制度行為。
- 原標題:司法地方保護主義話語批評 本文僅代表作者個人觀點。
- 責任編輯:李泠
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