在英國(guó)，13世紀(jì)初英王集權(quán)，結(jié)果被貴族聯(lián)合起來(lái)打敗了，1215年簽署《大憲章》，貴族議會(huì)制確立。由此可見，議會(huì)民主制是封建制的一部分，是當(dāng)初反中央君主集權(quán)的產(chǎn)物，確立了貴族的權(quán)限。當(dāng)時(shí)的英國(guó)主政者都是貴族，何來(lái)資產(chǎn)階級(jí)？英國(guó)議會(huì)采取兩院制，上院全是貴族，下院日后才逐漸對(duì)資產(chǎn)階級(jí)開放。英國(guó)從封建制向中央集權(quán)制的過(guò)渡，一直極其困難。

美國(guó)，建國(guó)時(shí)間較短，且一開始就是自下而上組建的國(guó)家，“自由”成為最核心的價(jià)值觀，“不信任政府”是傳統(tǒng)，在這樣一個(gè)國(guó)度實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的難度自然可想而知。即便如此，現(xiàn)在西方各國(guó)的中央政府承擔(dān)的責(zé)任也是越來(lái)越多，所以雖然表面上保留一些地方自治系統(tǒng)，但趨勢(shì)也是日益弱化了。

馬克思對(duì)國(guó)家機(jī)器和官僚制的批判是全面而徹底的，尤其是針對(duì)法國(guó)當(dāng)時(shí)的變革寫作的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》和《路易波拿巴的霧月十八日》都有專門章節(jié)闡述。法國(guó)的行政官僚體制在大革命以后就完備起來(lái)并不斷變動(dòng)。對(duì)于國(guó)家，《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》時(shí)期的馬克思和恩格斯認(rèn)為“國(guó)家無(wú)非是一個(gè)階級(jí)鎮(zhèn)壓另外一個(gè)階級(jí)的機(jī)器”，國(guó)家是“一個(gè)廢物”“一個(gè)禍害”“一個(gè)要由社會(huì)供養(yǎng)的寄生贅瘤”，“一個(gè)凌駕于社會(huì)之上的寄生贅瘤”。¹²

馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，最核心是兩條：國(guó)家消亡和公務(wù)員普選。他認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)不能簡(jiǎn)單地掌握官僚機(jī)器，要摧毀它。第一條就是取消官僚制，第二條就是官員的工資不能高于普通職工的工資。當(dāng)然后來(lái)的歷史我們已經(jīng)看到了，列寧根據(jù)實(shí)際情況修正了國(guó)家消亡的理論，“一是把無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政等同于無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家，二是把國(guó)家的存在時(shí)間無(wú)限期地推后了”。¹³

有趣的是，在此問(wèn)題上托克維爾和馬克思的意見是基本一致的。托克維爾在其《舊制度與大革命》和《論美國(guó)的民主》中也都有詳細(xì)描述。早于馬克思的《黑格爾法哲學(xué)批判》之前出版的《論美國(guó)的民主》中，對(duì)于民主制度和國(guó)家消亡，托克維爾寫道：“在新英格蘭，公民是通過(guò)代表參與州的公共事務(wù)的。不是這樣辦不行，因?yàn)闊o(wú)法直接參與。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于立法、行政和立法工作都是就近在被統(tǒng)治者的面前完成的，所以沒(méi)有采用代議制。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)活動(dòng)是極其繁多而又分得很細(xì)的。但是，大部分行政權(quán)掌握在幾個(gè)每年一選的名為‘行政委員’的手里?！薄坝谑?，在美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們?cè)噲D以巧妙的方法打碎（如果我們可以這樣說(shuō)的話）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)?！?sup>14

托克維爾和馬克思都看到了美國(guó)是一個(gè)民主國(guó)家，沒(méi)有官僚和常備軍，而這兩點(diǎn)恰恰是傳統(tǒng)和現(xiàn)代國(guó)家都非常重要的特點(diǎn)。馬克思對(duì)這兩點(diǎn)特別重視，認(rèn)為用民兵來(lái)替代常備軍，用民選來(lái)替代官僚，廢除軍隊(duì)和官僚。那么美國(guó)沒(méi)有常備軍、官僚，因而稅收就少了，而且都是民選的官。同時(shí)，馬克思又看到美國(guó)的高度腐敗，民主和高度腐敗是相伴生的。那么如何遏制腐敗呢，他建議進(jìn)一步民主，用隨時(shí)可以撤換來(lái)替代四年一選。

當(dāng)然我們現(xiàn)在可以總結(jié)出來(lái)，選舉并不是腐敗的天敵，法治才能約束腐敗。美國(guó)自身也在其19世紀(jì)后期陷入了極其嚴(yán)重的分肥政治泥潭中，激起了社會(huì)各界的普遍不滿，最后在“扒糞運(yùn)動(dòng)”中推動(dòng)了現(xiàn)代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度的克服。

今日我們看到所有的國(guó)家都存在著官僚機(jī)器，而且日益完整，軍備競(jìng)賽也是愈演愈烈。這或許就是理想與現(xiàn)實(shí)之間的距離。韋伯對(duì)官僚制（科層制）的分析總結(jié)，與日后的歷史相對(duì)更接近一些。按照其理想類型的方法，科層制概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：專業(yè)分工、權(quán)力等級(jí)、注重文書、規(guī)章制度、非人格化、鐵飯碗。¹⁵

總而言之，科層制體系管理一個(gè)常態(tài)的、人口流動(dòng)性少、區(qū)域差異性小、階級(jí)分化弱的社會(huì)，是很有效的。反之，則會(huì)捉襟見肘，難以應(yīng)對(duì)。中國(guó)現(xiàn)在要認(rèn)真思考的是，幾千年的中央集權(quán)郡縣制度一直保留到現(xiàn)在，這個(gè)制度是不是適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要，抑或是一種落伍的東西？

（三）鄉(xiāng)土自治

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的上層建筑比較簡(jiǎn)單，以“六部制”為典型體現(xiàn)，而基層農(nóng)村社區(qū)則以“鄉(xiāng)土自治”為主導(dǎo)。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)土自治，源于農(nóng)業(yè)社會(huì)要處理的人際關(guān)系也比較簡(jiǎn)單，“三綱五?！弊銐蚪鉀Q多數(shù)日常問(wèn)題了。整個(gè)社會(huì)人際關(guān)系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關(guān)系，夫?yàn)槠蘧V；二是縱向的父子輩關(guān)系，父為子綱。

但現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性增強(qiáng)了，要處理的關(guān)系復(fù)雜很多了。無(wú)法簡(jiǎn)單用熟人社會(huì)中的倫理道德來(lái)解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強(qiáng)制性的法治科層體制來(lái)處理陌生人與半陌生人之間的社會(huì)事務(wù)。

現(xiàn)代社會(huì)，到縣一級(jí)還是科層制的，還是專業(yè)化的管理，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不行了，村就更做不到了。所謂的“上面千根線，下面一針穿”就是這個(gè)狀態(tài)的真實(shí)寫照?？?，就是“條”，是一個(gè)社會(huì)里穩(wěn)定的某一類專業(yè)事務(wù)管理工作。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法完全落實(shí)，就混在一起干了。有關(guān)鄉(xiāng)土自治的研究汗牛充棟，本文就不做過(guò)度展開。

（四）行政區(qū)劃

行政區(qū)劃之所以被筆者列為郡縣制的四大支柱之一，源于它是實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的一個(gè)技術(shù)保障，盡管這個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)往往被政治制度研究者所忽視，僅僅被輿地學(xué)或政治地理學(xué)者所注意?？たh制，本質(zhì)上是一種國(guó)家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動(dòng)主體是文官集團(tuán)，但其最終注定無(wú)法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問(wèn)題。

“夫仁政，必自經(jīng)界始”^16，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)于行政區(qū)劃問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)一直高度重視，自元朝起，最終“犬牙相入”原則取代了“山川形便”原則而占據(jù)主流¹⁷。這種空間上的變動(dòng)往往是極為緩慢的，不易為擅長(zhǎng)制度和行為研究的學(xué)者所洞察的，只有放在歷史的長(zhǎng)河中才能窺探其深遠(yuǎn)影響和重要意義。

行政區(qū)劃是傳統(tǒng)郡縣制的題中應(yīng)有之意，此處特別強(qiáng)調(diào)，只是突出郡縣制是一個(gè)“空間問(wèn)題”。而當(dāng)大流動(dòng)時(shí)代來(lái)臨時(shí)，這個(gè)“空間問(wèn)題”的原有解決方案的社會(huì)基礎(chǔ)裂變了。過(guò)去講“郡縣治，天下安”，是因?yàn)榻^大多數(shù)小農(nóng)一生都不會(huì)走出自己生長(zhǎng)生活的縣，農(nóng)業(yè)時(shí)代的交通、信息流動(dòng)皆較為困難，進(jìn)而人口流動(dòng)也十分困難。

建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問(wèn)題是“天下已不安（大流動(dòng)），郡縣何以治？”此時(shí)再一味抱守古訓(xùn)而不解其中的條件和基礎(chǔ)，則無(wú)異于刻舟求劍了。在高鐵航空四通八達(dá)、網(wǎng)絡(luò)全面普及、資金全球涌動(dòng)、人口大規(guī)模流動(dòng)的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，諸多社會(huì)治理事務(wù)的解決顯然早已經(jīng)突破郡縣的范圍，需要國(guó)家進(jìn)行大范圍統(tǒng)籌的事務(wù)越來(lái)越多?！疤煜掳病钡牡乩砘A(chǔ)還是不是“郡縣”，成為一個(gè)我們不得不認(rèn)真思考的問(wèn)題。而當(dāng)前學(xué)界在討論縣域治理、縣域政治等問(wèn)題時(shí)，往往沒(méi)有走出傳統(tǒng)觀念的窠臼，多集中于政治與治理，而忽視了縣域的時(shí)代意義已經(jīng)悄然變化。

二、游牧與盟旗：傳統(tǒng)中國(guó)的北方邊疆社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系

除卻漢族聚居的中原和南方的農(nóng)耕區(qū)域外，在邊疆中國(guó)則是另外一番景象，這里長(zhǎng)期不以農(nóng)耕作為主要生存方式，上層建筑自然也不是郡縣制與六部制的組合。傳統(tǒng)中國(guó)的北部邊疆盛行游牧生活方式，以盟旗制度作為主要管理制度。西南山區(qū)則是農(nóng)業(yè)狩獵相結(jié)合，以土司制度為主。本文主要關(guān)注靜態(tài)社會(huì)與動(dòng)態(tài)社會(huì)的不同治理經(jīng)驗(yàn)，西南土司制度主要體現(xiàn)在相對(duì)于中原開放核心地帶而言封閉緣邊地帶的治理經(jīng)驗(yàn)，所以不作展開論述。

（一）游牧邊疆：農(nóng)業(yè)時(shí)代的流動(dòng)社會(huì)

相對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的生活方式已經(jīng)成為多數(shù)中國(guó)人的常識(shí)，游牧生活方式則略顯生疏，在此需在基本背景上稍作補(bǔ)充。從概念上講，馬克思給“游牧”一詞所作的定義為：游牧，總而言之流動(dòng)，是生存方式的最初形式，部落不是定居在固定的地方，而是在哪里找到草場(chǎng)就在哪里放牧，所以，部落共同體，即天然的共同體，并不是共同占有和利用土地的結(jié)果，而是其前提。¹⁸

莊孔韶在《人類學(xué)概論》中論述人類生計(jì)方式時(shí)提到的“游牧”定義：游牧（nomadism）一詞（和游獵、游耕）同樣標(biāo)明這也是一種具有流動(dòng)性的生計(jì)方式。在全球不同的環(huán)境中，絕大多數(shù)牧人依賴自然生長(zhǎng)的草場(chǎng)提供生計(jì)基礎(chǔ)，放牧著牛、駱駝、綿羊、山羊、馴鹿、馬、美洲鴕、南美羊駝、牦牛等各類群居動(dòng)物，并依靠畜類提供的肉、奶、奶制品、毛等產(chǎn)品維持生計(jì)和生活。¹⁹在《文化人類學(xué)》中，哈維蘭將“畜牧”定義為：在一種社會(huì)中，人們把放牧啃食牧草的動(dòng)物看作是理想的謀生方式，而且把整個(gè)獲部分社會(huì)的遷移看作是正常的獲自然的生活方式，把“Transhunmance（轉(zhuǎn)場(chǎng)）”定義為在不同環(huán)境地帶之間嚴(yán)格地根據(jù)季節(jié)流動(dòng)的模式。²⁰

吳寧在綜合學(xué)術(shù)界對(duì)游牧的不同界定后，將傳統(tǒng)上的游牧重新界定為“游動(dòng)型畜牧業(yè)”，他認(rèn)為游牧（nomadism）：指一種依靠牲畜的生存方式和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其中涉及的群體（部落、聯(lián)戶）攜帶起主要家產(chǎn)——牲畜在一定地域范圍內(nèi)進(jìn)行間歇性或周期性的空間遷移，以保證在特定環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政治條件下的生活?！癟ranshunmance”在中文里常被譯為“游牧”，該詞最早是指法國(guó)南部阿爾卑斯地區(qū)的一種放牧方式。²¹

圍繞著長(zhǎng)城一線，幾千年來(lái)北方游牧民族與漢族農(nóng)耕文明展開了持續(xù)的拉鋸戰(zhàn)，先后興起的匈奴、鮮卑、突厥、契丹、蒙古、女真等不同力量，隨氣候周期冷暖而不斷南侵。宋之前漢族勝多負(fù)少，宋之后則勝少負(fù)多。

在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，漢族人在人口、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展上均占據(jù)更為優(yōu)勢(shì)的地位，長(zhǎng)期以來(lái)一直以主流文明和中心地位自居，對(duì)生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解，往往持有各種偏見和想當(dāng)然的誤解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此聯(lián)想到的大約自然是自由、居無(wú)定所、流動(dòng)、出沒(méi)沒(méi)有規(guī)律而難以管理、無(wú)組織無(wú)紀(jì)律、生活艱辛、驍勇善戰(zhàn)、粗魯野蠻等。