同時(shí)也要看到，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的60余年中，中央與地方的關(guān)系變動(dòng)一直處于波動(dòng)之中?！耙晃濉庇?jì)劃建立，中央權(quán)力和各部委權(quán)力極大，毛澤東感覺(jué)不妥，遂將權(quán)力下放。但又放得太徹底了，1958年時(shí)地方上已出現(xiàn)諸多亂象。所謂“一放就亂，一亂就收，一收就死，不斷循環(huán)”。

改革開(kāi)放的30年，整體是中央向地方放權(quán)，以至于地方市、縣、鄉(xiāng)各個(gè)層級(jí)都有權(quán)力或能力把農(nóng)民的土地聚集起來(lái)。這種狀態(tài)的優(yōu)點(diǎn)是高度競(jìng)爭(zhēng)政績(jī)，百?gòu)?qiáng)縣、百?gòu)?qiáng)市的評(píng)比很受各地歡迎。缺點(diǎn)是各地的差異性擴(kuò)大，而這樣就使得中央統(tǒng)一的法規(guī)無(wú)法貫徹到各個(gè)地方去。十八大以來(lái)，中央對(duì)此再次進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)了中央權(quán)威性。

農(nóng)業(yè)社會(huì)需要農(nóng)民穩(wěn)定地進(jìn)行耕種，從剩余非常有限的千家萬(wàn)戶中汲取稅收維持上層建筑，進(jìn)而保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。而郡縣制恰恰具有定居的功能，這源于郡縣制首先要“編戶齊民”，即“地不動(dòng)、戶不動(dòng)、人不動(dòng)”，目的在于把人固定在土地上。“所謂‘編戶’，是指正式納入國(guó)家戶口登記序列的人口；所謂‘齊民’，是說(shuō)凡登記入國(guó)家戶籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原則上都要納稅服役，在這一點(diǎn)上，大家彼此彼此，不分你高我低。”⁶古代農(nóng)業(yè)社會(huì)的流動(dòng)速度比較低，人被固定在土地上后就定居了，稅收也因此穩(wěn)定了。

楚漢之爭(zhēng)時(shí)，劉邦可以勝出，就是因?yàn)橛惺捄翁峁┓€(wěn)定的后方財(cái)稅兵員保障，打敗了可以東山再起。蕭何何以做到？因?yàn)楫?dāng)時(shí)關(guān)中平原和成都平原兩地農(nóng)業(yè)已比較發(fā)達(dá)，他們竭力打通兩地的通道，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦國(guó)也是因?yàn)檎莆者@兩個(gè)地方就具備問(wèn)鼎中原的實(shí)力。蕭何掌握秦國(guó)的所有戶籍錢(qián)糧資料，其實(shí)只要掌握了戶籍，就必然掌握賦稅錢(qián)糧。民政部門(mén)的戶口工作，就是為賦稅服務(wù)的。那時(shí)關(guān)中平原和成都平原都比較肥沃，關(guān)中有足夠能力供養(yǎng)中央的官僚管理人口，再有成都平原支持，實(shí)力極強(qiáng)。而項(xiàng)羽卻沒(méi)有一個(gè)蕭何式的人物，也缺乏足夠的后勤和穩(wěn)定的后方。

但這種功能也并非一勞永逸，一般到了王朝中期，這種郡縣管理也會(huì)慢慢失效。因?yàn)槿丝谂蛎?，加之?quán)貴的土地兼并活動(dòng)難以抑制，一遇天災(zāi)就會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民食不果腹而不斷流動(dòng)。如太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，因廣東人口眾多，一部分涌入廣西，以致現(xiàn)在廣西東部的語(yǔ)言都是粵語(yǔ)。太平天國(guó)的幾個(gè)領(lǐng)袖多數(shù)祖籍廣東，只有蕭朝貴是土著。外地人到了廣西，難以獲取土地，只能到山里去砍柴燒炭，地方政府也難以管理。外來(lái)的和本地人就容易起沖突，搶地?fù)屗胤秸膊恢绾翁幚?，因?yàn)樵瓉?lái)的職能里也沒(méi)這個(gè)設(shè)計(jì)，就采取簡(jiǎn)單鎮(zhèn)壓的行動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。

這里需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，為什么在邊疆少數(shù)民族地區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)郡縣制？因?yàn)榭たh制在漢族農(nóng)業(yè)地區(qū)實(shí)行的社會(huì)條件，少數(shù)民族地區(qū)恰恰不具備。邊疆地區(qū)往往是生產(chǎn)技術(shù)不高、地廣人稀、農(nóng)業(yè)剩余有限。歷史上，往往是當(dāng)漢族人進(jìn)去之后，提高了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力水平，農(nóng)業(yè)剩余增加，可提供的賦稅上漲，養(yǎng)得起官了，所以才會(huì)先有一個(gè)縣官，設(shè)立郡縣制。可供養(yǎng)的財(cái)政人員越來(lái)越多之后，職能才進(jìn)一步分化，才有縣一級(jí)的六部制與中央對(duì)應(yīng)。所以一定是先有郡縣制，再有六部制。

現(xiàn)在輿論時(shí)常抱怨縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)大，不受約束。為何他的權(quán)力這么大呢？因?yàn)闅v史上傳統(tǒng)的縣官權(quán)力就很大，不受約束，他并非代表一個(gè)個(gè)體，而是代表?xiàng)l塊里的“塊”，是一個(gè)行政層級(jí)的人格化象征。在省一級(jí)的設(shè)置上是要相互制約的，因?yàn)槭∫患?jí)規(guī)模就比較大，具備造反的條件了。所以省一級(jí)分權(quán)制衡，總督、巡撫、按察司等互相監(jiān)督制約?？h一級(jí)沒(méi)有這一套設(shè)置的，因?yàn)榭h一級(jí)的力量還不至于能夠造反。當(dāng)然這樣一種約束較少的縣官權(quán)力，是否還適應(yīng)今天的社會(huì)需要，值得思考。

對(duì)于為何小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期就往往傾向于形成中央集權(quán)的上層建筑，迄今為止依然是馬克思的回答最為經(jīng)典。馬克思認(rèn)為，“（小農(nóng)）他們不能以自己的名義來(lái)保護(hù)自己的階級(jí)利益，無(wú)論是通過(guò)議會(huì)或通過(guò)國(guó)民公會(huì)。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)”。⁷通俗地講，就是小農(nóng)的社會(huì)基礎(chǔ)支持中央集權(quán)的治理方式。

馬克思的這個(gè)重要論斷和判斷，對(duì)我們今天的理論和實(shí)踐依然具有極其重要的意義。尤其是當(dāng)我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時(shí)，如果這個(gè)結(jié)論依然是有效而成立的，對(duì)我們思考當(dāng)下和未來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理方式，將會(huì)產(chǎn)生重要影響。

中央集權(quán)為的是國(guó)家統(tǒng)一，國(guó)家統(tǒng)一從底線的角度看是避免內(nèi)戰(zhàn)和生靈涂炭。于積極的角度看，統(tǒng)一意味著國(guó)家存在整體利益，而且這個(gè)整體利益是可以被發(fā)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的。整體利益往往與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相關(guān)聯(lián)，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益就要克服短期的困惑、誘惑與掣肘，可以長(zhǎng)期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)殊為重要，制定穩(wěn)定的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃必不可少，高效奮進(jìn)的文官隊(duì)伍則為關(guān)鍵。

（二）文官體制

郡縣制解決的是央地關(guān)系的原則導(dǎo)向——即中央集權(quán)，中央集權(quán)原則的一個(gè)具體實(shí)現(xiàn)方式就是“流官”制度，中央可以派遣官員到各地就任主政一方，而不許地方官僚或貴族世襲治理權(quán)。所以郡縣制的邏輯中就包含著官僚制，盡管傳統(tǒng)中國(guó)的官僚制度與現(xiàn)代干部制度還是有很大差異，但畢竟官僚制的傳統(tǒng)肇始于此。

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)用郡縣制解決了中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會(huì)的管理事項(xiàng)比較簡(jiǎn)單，靜態(tài)的社會(huì)的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來(lái)?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門(mén)可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要社會(huì)治理事務(wù)。唐以后就固定下來(lái)這六個(gè)部門(mén)，到了清朝皇太極時(shí)期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門(mén)。但核心依然是六部，且六部中主要是戶部和刑部這兩個(gè)部門(mén)。核心是戶部，它管戶籍、土地、稅收。刑部管治安。還有就是工部，管一些水利建設(shè)、道路、城墻等。

中央的職能容易做到細(xì)致分化，但到了地方就捉襟見(jiàn)肘了，縣官只能統(tǒng)籌都管了。在縣級(jí)層面，其實(shí)很多事情管不過(guò)來(lái)就不管了，所以中國(guó)古代鄉(xiāng)土社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳自治?！叭粘龆?，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力于我何有哉！”這樣的民謠更符合絕大多數(shù)古代中國(guó)農(nóng)民生活的實(shí)際感受。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)鄉(xiāng)村里不實(shí)行科層制，就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)剩余有限，養(yǎng)不起那么多“官”?！暗搅饲宕?，在縣衙設(shè)置了三班六房，三班即皂、壯、快班，六房即吏、戶、禮、兵、刑、工房?！?sup>8

六部制到了清朝后期就難以維系了。中央層面，因?yàn)槲鞣饺肭侄鵁o(wú)力抵擋，被迫將“外交事務(wù)”上升為重要政府工作內(nèi)容，遠(yuǎn)非以往理藩院職能所能涵蓋，不得已需要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)“總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)”專門(mén)對(duì)應(yīng)和處理與西方人的關(guān)系，放到跟六部平級(jí)尚無(wú)法獲得西方認(rèn)可，最后是高于六部，相當(dāng)于今日的副國(guó)家級(jí)了，由恭親王負(fù)責(zé)。此時(shí)，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收。地方層面，外交事務(wù)顯然不是地方治理工作的突出內(nèi)容，但大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市導(dǎo)致的秩序混亂和市政基礎(chǔ)設(shè)施破敗不堪，成為突出的城市治理問(wèn)題，“警察局”的出現(xiàn)成為地方政府職能與機(jī)構(gòu)變革的突破口和切入點(diǎn)。

“警政的興起是我國(guó)城市管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志性事件，對(duì)中國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程意義十分重大。”⁹“北京警察負(fù)責(zé)人口普查、公共工程、消防、救濟(jì)貧困、公眾健康、公共衛(wèi)生及社會(huì)治安等。”¹⁰“晚清警察在中國(guó)城市出現(xiàn)后，扮演的角色是多重性的，可以說(shuō)超越了現(xiàn)代意義上的警察職能，更類似現(xiàn)代城市政府，可以說(shuō)是傳統(tǒng)官衙門(mén)向現(xiàn)代城市政府轉(zhuǎn)變的一種過(guò)渡型管理機(jī)構(gòu)?！?sup>11

民國(guó)政府時(shí)期，由于持續(xù)的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致政府無(wú)法正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，這方面不再贅述。中華人民共和國(guó)成立后，我們可以注意到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府部門(mén)，明顯具有傳統(tǒng)社會(huì)不具備的以工業(yè)革命和促進(jìn)生產(chǎn)計(jì)劃性質(zhì)的政府部門(mén)。改革開(kāi)放以來(lái)則以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)為主導(dǎo)，行政機(jī)構(gòu)改革幾乎是每五年就有一次，變動(dòng)頻繁。但總體的趨勢(shì)顯然是，現(xiàn)代黨政治理機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)。

僅國(guó)務(wù)院部門(mén)而言，“2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布。這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門(mén)減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)由2008年的27個(gè)變?yōu)?5個(gè)”。

除了政府，還有黨、人大、政協(xié)、紀(jì)委、軍委等組織下轄的諸多部門(mén)。筆者曾經(jīng)細(xì)數(shù)過(guò)一本縣政府印制的內(nèi)部通訊錄，各套班子的部門(mén)加起來(lái)近百個(gè)。從“六部”向“百部”的轉(zhuǎn)變不過(guò)是百十年的時(shí)間，足見(jiàn)社會(huì)管理服務(wù)職能的增長(zhǎng)之迅速。

對(duì)于這種職能部門(mén)的增多與轉(zhuǎn)變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來(lái)看。畢竟古代社會(huì)縣衙里不需要教育局，也沒(méi)有交通局，還沒(méi)有城管局、環(huán)衛(wèi)局，等等。這些職能部門(mén)都很好地體現(xiàn)社會(huì)的發(fā)展變化。在迅速的變動(dòng)中，有些老的政府職能部門(mén)可能某項(xiàng)工作職能消失了，但編制還存在，所以工作人員平時(shí)閑散，被輿論批評(píng)為官僚機(jī)構(gòu)人浮于事。但還有的部門(mén)非常繁忙，手忙腳亂地在適應(yīng)這個(gè)變動(dòng)的社會(huì)。

當(dāng)人口流動(dòng)之后產(chǎn)生新的社會(huì)管理服務(wù)需求，政府設(shè)置新的部門(mén)來(lái)管理應(yīng)對(duì)，這事從理論上是簡(jiǎn)單清晰的，但實(shí)際運(yùn)作中往往極其困難和波折重重，因?yàn)榭茖又葡碌牟块T(mén)設(shè)置往往需要全國(guó)統(tǒng)一，有的地方有這個(gè)需求就設(shè)立新部門(mén)，有的地方?jīng)]有這個(gè)需求就不增設(shè)，那么大一統(tǒng)的格局就破壞了。這是設(shè)新部門(mén)背后涉及的中央集權(quán)統(tǒng)一與地方自主性之間的矛盾問(wèn)題。是否需要給地方黨政設(shè)置行政管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)？給到什么級(jí)別？可以設(shè)置哪種類型的機(jī)構(gòu)？條件需要哪些？這些都是非常具體而真實(shí)緊迫的當(dāng)代中國(guó)地方治理問(wèn)題。

從西方國(guó)家的發(fā)展歷史來(lái)看，它們也概無(wú)例外地發(fā)展起了官僚制，地方的權(quán)力逐步收為中央所有了，但其起步時(shí)間和過(guò)程都較中國(guó)坎坷得多。

在歐洲諸國(guó)行政官僚體制中，法國(guó)大約1500年以后就最早發(fā)展起來(lái)了，路易十四時(shí)期達(dá)到一個(gè)高峰，其官僚制是反封建制過(guò)程中實(shí)行的中央集權(quán)的郡縣制度。