【文/蔡昉】

引言

習近平總書記在2020年12月28日中央農(nóng)村工作會議上的講話中強調(diào)：“今后15年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的窗口期?！秉h的二十大報告也指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。貫徹落實這些重大部署、實現(xiàn)預期的目標要求，均以加快推進戶籍制度改革為條件。

戶籍制度改革在學術和政策研究中具有高度的共識，在黨中央國務院的重要文件中早有部署，在實踐中也取得了長足的進展。然而，迄今在戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間，仍然存在著高達18個百分點的差別，也就是說，進城務工農(nóng)民工及其隨遷家庭成員，尚未成為城鎮(zhèn)戶籍人口，意味著該項改革尚未完成。

誠然，對于戶籍制度改革久攻不克的原因，從學理上和政策上給出回答，自然應該成為一個具有高度優(yōu)先序的研究課題。同時，對于這項改革，也存在著一定的認識局限性，以致構(gòu)成推進改革實施的障礙。也就是說，實質(zhì)性推動戶籍制度改革，有必要突破相關的認識誤區(qū)，增進對這項改革的重要性、必要性和緊迫性的認識。

首先，戶籍制度改革不僅涉及城鄉(xiāng)居民均具有同等的發(fā)展機會、享受均等的基本公共服務，或者增強社會流動的問題，還可以通過增加勞動力供給和改善資源重新配置效率，顯著提高經(jīng)濟潛在增長率。

其次，該項改革帶來真金白銀的收益或改革紅利，既表現(xiàn)為長期的經(jīng)濟影響和制度效應，對于解決現(xiàn)實中存在的從疫情后經(jīng)濟復蘇到青年失業(yè)治理等一系列難題，也具有立竿見影的效果。

再次，戶籍制度改革不僅形成保持增長合理速度的供給側(cè)效應，越來越重要的意義體現(xiàn)在需求側(cè)，即有助于擴大消費需求，打破經(jīng)濟增長來自需求的常態(tài)制約因素。

最后，既往改革的推進邏輯即主要依靠市場主體或地方政府的推動，對于這項改革來說已經(jīng)不再奏效。在實際推進這項改革的過程中，為了使具體措施真正落在實處，必須克服中央政府和地方政府之間的激勵不相容問題。

結(jié)合理論邏輯和經(jīng)驗成果，進一步澄清前面揭示的幾種認識誤區(qū)或局限性，無疑將在很大程度上，幫助破解為什么在戶籍制度改革收益如此顯著并且立竿見影的情況下，推進效果如此不盡如人意這個謎題。這也會增強我們對于實質(zhì)性推進戶籍制度改革必要性的認識。

不僅如此，戶籍制度改革固然可以帶來改革紅利，從而具有錦上添花的效果，改革進程加速更會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生釜底抽薪作用。對一些認識的澄清和正確闡釋，有助于揭示這項改革的緊迫性。面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和人口發(fā)展新常態(tài)的雙重挑戰(zhàn)，戶籍制度改革是一項方向正確、效果顯著和時不我待的改革日程，如果不能及時推進并取得實質(zhì)性進展，意味著經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大機會成本和實際代價。

本文著眼于澄清關于戶籍制度改革的一些片面認識，填補與此相關的信息盲點，從進一步推進改革著眼提出政策建議。本文的其余部分分別著眼于達到四個意圖：第二部分論述改革紅利，從供需兩側(cè)揭示戶籍制度改革可以創(chuàng)造的巨大收益。第三部分警示戶籍制度改革的延遲，可能導致“逆劉易斯過程”和“逆庫茲涅茨過程”，阻礙中國經(jīng)濟更好向前發(fā)展。第四部分進一步闡釋戶籍制度改革如何有效促進社會流動，進而在提高基本公共服務供給水平和均等化程度的基礎上，提高人口的生育意愿。第五部分從實現(xiàn)改革激勵相容的角度，結(jié)合分析得出的結(jié)論提出政策建議。

圖自新華社

通過破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟合理增速

中國人口在2021年達到峰值、2022年開始負增長，同時65歲及以上人口占比超過14%，標志著一個重要的人口轉(zhuǎn)折點。結(jié)合人口發(fā)展趨勢的諸多新變化，二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議做出人口發(fā)展新常態(tài)的重要判斷，要求以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。

人口發(fā)展新常態(tài)必然賦予經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)以新的涵義。從供給側(cè)來看，已經(jīng)進入的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)將會繼續(xù)，一些相關趨勢將會加速。從需求側(cè)來看，居民消費越來越成為經(jīng)濟增長的常態(tài)制約，構(gòu)成不利于實現(xiàn)潛在增長能力的阻力。

作為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的特征之一，2012年以來的經(jīng)濟增長速度下行趨勢，與勞動年齡人口在這一時期的負增長有著內(nèi)在的關聯(lián)，即由之產(chǎn)生的勞動力短缺、人力資本和勞動生產(chǎn)率改善速度放慢、投資回報率下降等現(xiàn)象，導致潛在增長率下降（Cai & Lu, 2013）。從那時之后直到中國人口達到峰值，實際增長率與潛在增長率是完全吻合的，意味著這一期間尚未遭遇需求側(cè)的實質(zhì)性制約。在人口負增長開始之后，勞動年齡人口的減少速度將進一步加快，意味著潛在增長率的下降速度比以往的預期更快（蔡昉等，2022）。同時，需求側(cè)制約也開始顯現(xiàn)。

很多對中國經(jīng)濟增長潛力表現(xiàn)出謹慎態(tài)度的研究，大都把勞動力負增長作為做出判斷主要的依據(jù)。既然勞動年齡人口逐年減少，勞動力負增長必然削弱中國經(jīng)濟增長能力。一些咨詢類研究機構(gòu)由此對中國在2030年前后超過美國、成為世界第一大經(jīng)濟體表示疑問（Capital Economics, 2018）。然而，這類研究忽略了一個重要的因素，那就是中國可以通過農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，大幅度增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力供給。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2021年高收入國家的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重僅為3%。同年，中國的這一比重高達23%，意味著農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移有著巨大潛力。特別是考慮到中國勞動力的超大規(guī)?；鶖?shù)，從農(nóng)業(yè)勞動力中轉(zhuǎn)移出10個百分點帶來的非農(nóng)勞動力增量，足以超過巴基斯坦和俄羅斯這種規(guī)模國家的勞動力總量。

這意味著，戶籍制度改革推動的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，可以在相當大的程度上，幫助中國經(jīng)濟應對人口負增長這個供給側(cè)挑戰(zhàn)，直接產(chǎn)生一石二鳥的效果。雖然人口因素對潛在增長能力的不利影響，表現(xiàn)在勞動力短缺、人力資本和勞動生產(chǎn)率改善速度放慢，以及投資回報率下降等方面，其中勞動力供給和重新配置是最關鍵的制約。戶籍制度改革對此具有直接的針對性，可以創(chuàng)造真金白銀般的改革紅利：

第一個效應是增加勞動力供給，抑制企業(yè)成本的過快提高，穩(wěn)定制造業(yè)比較優(yōu)勢和占GDP比重。

第二個效應是促進勞動力按照勞動生產(chǎn)率提高的方向，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過資源重新配置提高勞動生產(chǎn)率。此前的一項研究表明，勞動力流動的這兩個效應，幾乎可以不打折扣地轉(zhuǎn)化為更高的GDP潛在增長率(陸旸和蔡昉，2016)。

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)更為顯著的變化表現(xiàn)在需求側(cè)。隨著2011年以來勞動年齡人口負增長，中國經(jīng)濟不再典型地具有勞動力無限供給特征，勞動力短缺和成本提高已經(jīng)推動制造業(yè)比較優(yōu)勢迅速喪失，制造業(yè)在GDP中的比重也加速降低。這相應提出擴大內(nèi)需、加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)緊迫要求。

在新冠肺炎疫情之前，這種以平衡內(nèi)需外需關系為內(nèi)涵的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，已經(jīng)取得了一定的進展。例如，把2010-2014年期間與2015-2019年期間的算術平均值進行比較，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，居民消費率（居民消費支出占GDP比重）從35.4%提高到了39.6%；國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，居民消費對GDP增長的貢獻率從38.3%提高到了44.0%。

隨著總?cè)丝谶M入負增長時代，內(nèi)需的擴大會遭遇新的阻礙。內(nèi)需的基礎是最終消費，最終消費的基礎則是居民消費。居民消費的增長取決于人口增長和人均消費水平提高兩個因素，其中，人均消費又取決于消費能力和消費意愿兩個因素。人口負增長和更深度老齡化，除了自身就是抑制消費需求的直接因素之外，還由于就業(yè)擴大趨弱、收入增長放慢以及預防性養(yǎng)老儲蓄增加等因素，導致消費能力和消費意愿趨于下降。

毋庸諱言，人口負增長的趨勢難以逆轉(zhuǎn)，然而，擴大就業(yè)以保持居民收入增長，提高基本公共服務保障水平和均等化程度，都具有顯著的提高消費水平和消費意愿的效果。這種潛力固然應該從諸多方面來挖掘，而旨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列體制改革、政策調(diào)整和制度建設，可以產(chǎn)生最直接、最顯著的改革紅利，大幅度提升居民消費。

已經(jīng)外出就業(yè)的農(nóng)民工是一個不容忽視的人口群體，同樣蘊藏著巨大的待挖掘消費潛力。2022年，外出農(nóng)民工的月平均工資達到5240元，折合成全年收入為6.3萬元，以“三口之家”即夫婦二人工作并撫養(yǎng)一個子女計算，全家收入接近12.6萬元，人均可達4.2萬元，已經(jīng)十分接近城鎮(zhèn)中間收入組平均4.4萬元的水平。

可以做一個粗略的假設，即如果沒有其他因素的干擾，在統(tǒng)計上被歸為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工家庭，應該具有同城鎮(zhèn)居民平均數(shù)相同的消費支出水平，即2022年現(xiàn)價的30391元。然而，由于這個群體沒有城鎮(zhèn)戶口，未能均等地享受基本公共服務，因此，他們的消費事實上受到了抑制。

對于進城農(nóng)民工消費被抑制的程度，中國學者和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）學者采用不同的數(shù)據(jù)進行過估算，得出的結(jié)論竟不謀而合：僅僅由于沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍身份這一因素，就使農(nóng)民工家庭的消費意愿降低了23%左右。換句話說，一旦這種制度性障礙因素不復存在，農(nóng)民工消費的后顧之憂得以消除，即使其他條件不變，農(nóng)民工家庭的消費支出也可顯著提高，提高的幅度接近30%（王美艷，2016;Molnar, 2017）。旨在推動農(nóng)民工在務工城市落戶的戶籍制度改革，無疑能夠做到這一點。

2022年，外出農(nóng)民工的總?cè)藬?shù)為1.72億，大多數(shù)都符合城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計定義。如果采取上述學者估算，即他們的平均消費支出比城鎮(zhèn)居民平均水平低23%，則可以計算出他們的平均消費支出只有23705元。也就是說，如果戶籍制度改革使進城農(nóng)民工群體全部成為城鎮(zhèn)戶籍居民，僅僅消費意愿的改變即可將他們的平均消費水平提高6686元，達到30391元這個城鎮(zhèn)居民的平均水平。從宏觀層面算賬的話，由此產(chǎn)生的居民消費增量可達1.2萬億元。

值得指出的是，這里模擬的情形不應被看作一種預測，也不應被苛求數(shù)量上具有準確性，只是為了提出相關政策建議并強調(diào)其效果的顯著性。這個潛在政策改革還具有促進疫情后經(jīng)濟復蘇的效果，在數(shù)量級上堪與擬解決的超額儲蓄和消費疲軟等問題相匹配。

從國際比較的角度看，中國居民的消費率明顯低于世界銀行各收入分組國家的平均水平，與世界平均水平也有明顯的差距。這無疑構(gòu)成中國居民消費的一個異乎常態(tài)的特點。近年來，中國的人均GDP大致相當于世界平均水平，然而居民消費率僅為世界平均水平的69.1%。因此，雖然中國人口的世界占比為17.8%，居民消費支出的世界占比卻只有12.8%。也就意味著，向世界平均水平趨同，要求中國的居民消費率縮小這5個百分點的差距。旨在把1.72億農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏用?，就可以填補這個差距的53.9%，可見改革紅利之顯著。