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行文至此，我一直在論述，總統(tǒng)如何由18世紀的社會賢達，轉變?yōu)?9世紀的政黨巨頭，再轉變?yōu)?0世紀的民眾領袖，最后成為21世紀的煽動政治家，他們主張超憲法的權力，以控制威脅共和國的危機。

但是，現(xiàn)代總統(tǒng)不僅主導著政治系統(tǒng)。他還指揮著一支龐大的官僚機器：這個機器是否會抵制，還是促進總統(tǒng)的煽動政治？

美國的制憲者根本不可能想到這一問題，更不必說去解決這個問題。在他們的理念中，行政就如同政治一樣，將是一種紳士們的游戲。主要的工作被置于本地方社會賢達之手，由他們充當著關稅的征收員、合眾國的檢控官、以及其它此類職務。由專業(yè)官員組成的官僚軍團開始在美國政府內擔當起重要的角色，距此尚有一個世紀的時間。

建國者們所認可的唯一專業(yè)技能是法律類的——因此，他們讓法官獨立于政治，這是在約翰·洛克的基礎上邁出的巨大一步。在洛克看來，司法機關只不過是執(zhí)法分支的一部分，并不應該被視為政府的一個獨立分支。美國的建國者對此持不同意見——基于他們在殖民地時期的經(jīng)驗，建國者采納了強有力的措施以保護法官免于政治壓力。

但他們最遠也只能看到這里。他們并不擔憂，他們的體制將會運轉于一個由總統(tǒng)控制著龐大聯(lián)邦官僚體系的世界內——這一前景完全超出了18世紀思想的視界。但是我們確實有理由擔憂——因為建國者的體制已經(jīng)對美國的現(xiàn)代官僚國家產(chǎn)生了惡劣的影響，極大地增加了在未來世紀內脫軌總統(tǒng)的危險。

首先看基本問題。

現(xiàn)代官僚政治已經(jīng)成為總統(tǒng)和國會爭奪政治支配地位的核心戰(zhàn)場之一。兩方面都在這一斗爭過程中展示了他們自己的獨門武器。國會委員會運用它們的預算權力，如果行政機構不服從主要參議員和眾議員給出的指令，它們就將進行財政報復。

總統(tǒng)的反擊武器則是他的人事任命權?？偨y(tǒng)不可能指望終身制的公務員站出來對抗國會的恐嚇。假如總統(tǒng)希望維持其政策背后的官僚能量，他必須將政治任命官員安置在關鍵職位上——并且借用政治官員的忠誠去避開國會對白宮議案的抵制。

前述的要求已經(jīng)以不同方式得到了自我展示。

第一，總統(tǒng)有了越來越多的政治任命官員，由此獲得了將官僚體系殖民化的權利。

要求參議院批準的高級職位的數(shù)目已經(jīng)從肯尼迪政府時期的196個，增加至克林頓政府時期的786個，再到小布什政府時的1141個?？偨y(tǒng)還可以單方面任命很多關鍵的職位，總體上看，總統(tǒng)有權做出3000位政治官員的任命。再沒有成熟的民主國家允許其首席執(zhí)法官任命一支政治效忠者的大軍，后者在職位上可以基于總統(tǒng)的議程否決職業(yè)公務員的判斷。

第二，現(xiàn)代總統(tǒng)的身邊總是圍繞著超級效忠者的白宮官員——近年來人數(shù)已經(jīng)超過了500人。這些為數(shù)眾多的官員在推動總統(tǒng)權力的進一步集中化時扮演了關鍵的角色。

這是一種現(xiàn)代的發(fā)展。只是到了1939年，羅斯福總統(tǒng)才獲得了提名六位“總統(tǒng)助手”作為他的辦公人員的權利。直到那時，總統(tǒng)還是通過他的內閣進行統(tǒng)治，只是有時候借用內閣某部借給他的臨時性的顧問。但經(jīng)歷了兩代人的時間，白宮官員已經(jīng)變成了一個權力大本營。白宮“沙皇”有時候要比內閣閣員更有權力。

在過去數(shù)十年中，總統(tǒng)已經(jīng)為他們的白宮官員提供了新的工具，讓龐大的官僚機構屈從于白宮的意志。這些集權化技術的構建可以說是從尼克松到奧巴馬的兩黨共建工程，但是，羅納德·里根在其中實現(xiàn)了關鍵性的突破。

里根首開先例地簽發(fā)總統(tǒng)令，要求聯(lián)邦官僚機關服從他偏好的規(guī)制哲學：在里根那里就是經(jīng)濟上的成本收益分析。里根的命令要求執(zhí)法分支內的所有機構，在發(fā)布主要的規(guī)制議案之前，均要向白宮內的特定辦公室提交一份規(guī)制分析報告。

國會的制定法從未授權這一步驟。正相反，國會通常是將規(guī)制的全部職責授予特定的規(guī)制機構或者內閣部門，而沒有明文給予總統(tǒng)以干預的權利。盡管如此，里根總統(tǒng)還是改造了他的信息和規(guī)制事務辦公室（OIRA）——在華盛頓圈子內被稱為“Oh, Ira”——使之成為整個執(zhí)法分支的最高規(guī)制者。

羅納德·里根（資料圖/白宮）

里根和其后的老布什都將OIRA辦公室當作其主要政治運動的關鍵要素，用以反對由羅斯福新政和偉大社會奠定的大政府哲學。半個世紀以來的立法已經(jīng)將積極政府的原則寫入治理法律中——甚至一個由共和黨領導的官僚機構經(jīng)常相信自己有進行大規(guī)模干預的法律職責。但是，規(guī)制機構目前面臨著OIRA辦公室內的一個最終障礙，后者經(jīng)常性地否決它們的提議——因此，白宮利用成本收益分析來破壞法治的企圖制造了廣泛的抗議。

這些抗議未能阻止里根—布什的白宮繼續(xù)進行集權化的審查，但是，當民主黨于1992年重新入主白宮時，OIRA辦公室的前途確實罩上了一層陰云。既然規(guī)制政府的擁護者重新回到?jīng)Q策的職位，我們有理由期待他們要求克林頓總統(tǒng)取消OIRA辦公室，解放政府各部以完成它們的制定法授權。

所有這一切均未發(fā)生。克林頓總統(tǒng)不僅保留了OIRA辦公室，而且將集權工程推向了新的高度。在克林頓總統(tǒng)看來，OIRA辦公室的問題在于它的反規(guī)制偏見：它可以因政府部門的議案成本太高而將它們否決，但是，它不能將規(guī)制者推往積極的新方向。既然克林頓是一位積極政府的真誠信徒，他很快行動起來彌補這一缺陷。