編者按：全球矚目的美國(guó)對(duì)華關(guān)稅戰(zhàn)再度升級(jí)：美國(guó)屢屢挑釁之下，中國(guó)對(duì)美產(chǎn)品加征稅率提至125%，而美國(guó)對(duì)華產(chǎn)品額外關(guān)稅已達(dá)145%。除此之外，特朗普政府上臺(tái)以來的種種霸權(quán)行徑，讓美國(guó)盟友和“對(duì)手”都大呼出格。

對(duì)此，美國(guó)內(nèi)部有分析認(rèn)為，特朗普政府不過是延續(xù)了近20多來年美國(guó)主導(dǎo)的“全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”路線，其戰(zhàn)略核心在于：掌控全球化的“咽喉”（chokepoints）。前美國(guó)財(cái)政部制裁官員、哥倫比亞大學(xué)研究員愛德華·菲什曼（Edward Fishman）在其新書中分析了美國(guó)主導(dǎo)“全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”的起源、目的、手段及發(fā)展歷程，認(rèn)為：

從二戰(zhàn)后建立的美元霸權(quán)（依托CHIPS、SWIFT等金融系統(tǒng)）到21世紀(jì)升級(jí)的技術(shù)封鎖（半導(dǎo)體、EDA軟件、光刻設(shè)備等），美國(guó)已將金融清算、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際支付、航運(yùn)保險(xiǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略武器。這一體系背后，是美國(guó)整整四代官僚的苦心經(jīng)營(yíng)。小布什時(shí)期創(chuàng)立“間接制裁”策略”；奧巴馬時(shí)期將宏觀經(jīng)濟(jì)建模納入制裁；特朗普首個(gè)任期將中國(guó)技術(shù)崛起視為“經(jīng)濟(jì)侵略”，并以“301條款”開啟貿(mào)易戰(zhàn)，強(qiáng)化出口管制；拜登時(shí)期開展新一輪制裁，例如凍結(jié)俄羅斯央行外匯儲(chǔ)備等。他們跨越黨派和部門整合資源，使經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)成為美國(guó)戰(zhàn)略核心。而跨國(guó)企業(yè)和游說團(tuán)體則是這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)背后的“隱秘力量”。

如今，美國(guó)精英已基本承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)尚未取得重大戰(zhàn)略成果，但為了所謂“國(guó)家安全”必須堅(jiān)持打下去，唯一分歧僅在于：選擇“多邊協(xié)調(diào)”還是“強(qiáng)力脫鉤”。隨著全球信任基礎(chǔ)被侵蝕，未來區(qū)域集團(tuán)化趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇，甚至出現(xiàn)更危險(xiǎn)的軍事對(duì)抗——即便如此，美國(guó)恐怕也難以回頭，而經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)這張牌，已成為其對(duì)抗和謀利的最大指望。為便于國(guó)內(nèi)各界知己知彼、把握全球形勢(shì)之變，歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)在綜合菲什曼新書及多篇相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上編寫本文，供讀者參考。

【編寫/歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì) 慧諾】

全球化的反噬：經(jīng)濟(jì)相相互依存成為美國(guó)的戰(zhàn)略武器？

當(dāng)今時(shí)代的國(guó)際秩序正被一種新的戰(zhàn)略邏輯重塑：國(guó)家間力量的競(jìng)爭(zhēng)不再主要依賴軍事干預(yù)，而是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)樞紐的操控展開較量。以美國(guó)為核心的“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)時(shí)代”已然成型。在這一格局中，全球金融與技術(shù)網(wǎng)絡(luò)不僅是市場(chǎng)運(yùn)行的渠道，更成為權(quán)力投射與脅迫工具的關(guān)鍵通道。

所謂“瓶頸/關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”（chokepoints），不再僅指博斯普魯斯海峽或霍爾木茲海峽這類地理上的戰(zhàn)略要地，而是那些在全球化體系中不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施與標(biāo)準(zhǔn)節(jié)點(diǎn)。美國(guó)掌控著多個(gè)此類節(jié)點(diǎn)，無論是全球金融清算系統(tǒng)中的美元主導(dǎo)地位（如CHIPS系統(tǒng)）、國(guó)際支付通訊網(wǎng)絡(luò)（如SWIFT）、還是關(guān)鍵技術(shù)（如半導(dǎo)體、操作系統(tǒng)、芯片制造設(shè)備）及全球服務(wù)（如海運(yùn)保險(xiǎn)）。這些渠道無一不是全球貿(mào)易與金融數(shù)據(jù)流動(dòng)的必經(jīng)之路。控制它們，就意味著可以授予準(zhǔn)入、設(shè)置條件，甚至直接切斷對(duì)某國(guó)或某企業(yè)的連接，從而在世界范圍內(nèi)施加影響力。

這些關(guān)鍵樞紐并非一朝一夕構(gòu)建，而是在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的商業(yè)拓展與地緣政治演化中逐步形成。美元地位的確立始于二戰(zhàn)后的布雷頓森林體系，其后通過“石油美元”安排和金融市場(chǎng)的自由化進(jìn)一步鞏固。20世紀(jì)70年代以后，伴隨著全球資本流動(dòng)的加速，以美國(guó)為中心的金融結(jié)構(gòu)逐漸穩(wěn)固。銀行家如沃爾特·里斯頓（Walter Wriston）等人以贏得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)為目標(biāo)，大力推動(dòng)金融系統(tǒng)電子化，打造了如SWIFT和CHIPS這類高效卻極度中心化的系統(tǒng)。這種集中化，雖出于效率考量，卻也為未來的權(quán)力集中提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

2001年“9·11”事件后，美國(guó)財(cái)政部在反恐背景下，迅速建設(shè)起以“反恐與金融情報(bào)辦公室”（TFI）為核心的新型制度能力。以斯圖爾特·萊維為代表的財(cái)政官員推動(dòng)將金融制裁工具系統(tǒng)化，最初針對(duì)的是恐怖組織與被孤立的小國(guó)如伊朗、朝鮮。但這一制度很快具備了更廣泛的適用性。

隨著中美技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)逐步將出口管制武器化，不再局限于金融制裁。以商務(wù)部為主導(dǎo)，美國(guó)通過“實(shí)體清單”制度和“外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則”（FDPR），將對(duì)半導(dǎo)體、EDA軟件、先進(jìn)光刻設(shè)備等的管控納入國(guó)家戰(zhàn)略。這標(biāo)志著從金融瓶頸向技術(shù)瓶頸的擴(kuò)展，是對(duì)原有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)體系的升級(jí)。

這些經(jīng)濟(jì)瓶頸相互交織、彼此強(qiáng)化，構(gòu)成一個(gè)高度協(xié)同的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。美元體系的全球覆蓋使得金融制裁具備即時(shí)性與懲罰性，而SWIFT的信息控制則賦予制裁行為更大的精確性和透明度。即便是技術(shù)出口管制，也需要通過金融懲罰措施（如限制美元交易、開具巨額罰款）來確保其執(zhí)行。俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)期間推出的俄油價(jià)格上限機(jī)制就顯示了這種聯(lián)動(dòng)：通過G7國(guó)家對(duì)海運(yùn)保險(xiǎn)與金融結(jié)算體系的把控，美國(guó)等國(guó)家成功將價(jià)格天花板延伸到本應(yīng)“域外”的市場(chǎng)交易中。這些相互依存的樞紐，使得美國(guó)能夠用非軍事手段在全球范圍內(nèi)實(shí)施復(fù)雜而強(qiáng)效的國(guó)家戰(zhàn)略。

四代技術(shù)官僚接力，構(gòu)建美國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)體系

美國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的工具和模式，自“9·11”事件之后逐步成形，其主要推動(dòng)者活躍于財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家安全委員會(huì)，以及近年新加入的商務(wù)部。他們?cè)O(shè)計(jì)出前所未有的經(jīng)濟(jì)武器，建設(shè)起新的制度架構(gòu)，在錯(cuò)綜復(fù)雜的外交與國(guó)內(nèi)政治環(huán)境中推動(dòng)國(guó)家利益，使美國(guó)的權(quán)力投射方式發(fā)生深遠(yuǎn)轉(zhuǎn)變。

這一歷史可以追溯至小布什政府時(shí)期。2004年，美國(guó)財(cái)政部設(shè)立了“反恐與金融情報(bào)辦公室”，由原司法部律師斯圖爾特·萊維（Stuart Levey）出任首任副部長(zhǎng)，盡管他此前鮮有外交經(jīng)驗(yàn)，卻成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)國(guó)策的奠基人物。最初任務(wù)是打擊恐怖主義融資，但萊維很快將注意力轉(zhuǎn)向伊朗等國(guó)家行為體。在美國(guó)對(duì)伊朗的傳統(tǒng)制裁已失效的背景下，他開創(chuàng)了“間接制裁”策略，利用全球金融體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的天然規(guī)避傾向，而非僅靠美國(guó)本土的直接禁令。

他與助手亞當(dāng)·蘇賓（Adam Szubin）發(fā)起一場(chǎng)“耳語戰(zhàn)役”（whisper campaign），直接與國(guó)際大銀行的高管和合規(guī)官交流，展示伊朗銀行如何通過“去標(biāo)識(shí)化”等手段掩蓋其資助核擴(kuò)散與恐怖主義的行為。相關(guān)情報(bào)經(jīng)去機(jī)密處理后展示給銀行，從而向其施壓：若繼續(xù)與伊朗業(yè)務(wù)往來，將面臨重大法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，財(cái)政部對(duì)伊朗的重要金融機(jī)構(gòu)——如薩德拉特銀行和梅利銀行——實(shí)施“阻斷制裁”，切斷其在美元體系中的一切操作，連此前允許的“U型交易”也不再例外。此類策略有效武器化了全球金融互聯(lián)性，使大部分國(guó)際銀行即便未受本國(guó)政府或聯(lián)合國(guó)強(qiáng)制命令，也主動(dòng)選擇與伊朗“去風(fēng)險(xiǎn)”操作。

萊維在任期間，確立了TFI、其下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）以及獨(dú)立情報(bào)分析單位在國(guó)家安全中的關(guān)鍵角色。2011年，他離職加入?yún)R豐銀行，協(xié)助這家因伊朗制裁問題面臨巨額罰款的機(jī)構(gòu)導(dǎo)航其合規(guī)體系，頗具諷刺意味。之后他亦參與主導(dǎo)Diem加密貨幣項(xiàng)目。

蘇賓從萊維的助手成長(zhǎng)為制裁執(zhí)行體系的核心人物。2006年年紀(jì)輕輕便擔(dān)任OFAC主任，主持伊朗制裁方案的具體落地。他代表了新一代“制裁技術(shù)官僚”——具備深厚法律和合規(guī)知識(shí)的官員，能夠設(shè)計(jì)并執(zhí)行復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)懲罰機(jī)制。

當(dāng)奧巴馬政府在國(guó)會(huì)壓力下決定將制裁擴(kuò)展至伊朗原油出口與中央銀行，蘇賓設(shè)計(jì)出一系列新機(jī)制，如將伊朗的石油收入強(qiáng)制留存在海外托管賬戶中，無法隨意動(dòng)用。他后來也成為“伊核協(xié)議”（JCPOA）談判階段的關(guān)鍵人物之一，直接向國(guó)務(wù)卿克里簡(jiǎn)報(bào)，管理可能制裁解除的技術(shù)細(xì)節(jié)。最終他接替萊維成為TFI代理副部長(zhǎng)，繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政部國(guó)家安全角色的制度化發(fā)展。他的職業(yè)路徑體現(xiàn)了專業(yè)制裁技術(shù)官僚在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的崛起。

戴維·科恩（David Cohen）在2011年接替萊維，成為TFI副部長(zhǎng)。這位萊維的前律所同事，在與伊朗達(dá)成核協(xié)議前的“極限施壓”階段掌舵財(cái)政部制裁架構(gòu)。他推動(dòng)了制裁伊朗中央銀行的決定，以及包含減油配額豁免與托管賬戶機(jī)制的復(fù)雜原油制裁政策，平衡了國(guó)會(huì)特別是參議員梅嫩德斯與柯克的強(qiáng)硬立場(chǎng)與全球能源市場(chǎng)的穩(wěn)定需求。其任期反映出制裁政策的日益復(fù)雜性，既要應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)政治博弈，也要維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。此后他轉(zhuǎn)任中央情報(bào)局副局長(zhǎng)，財(cái)政部金融情報(bào)系統(tǒng)與傳統(tǒng)情報(bào)機(jī)構(gòu)間的人才流動(dòng)由此可見一斑。

2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，新的人物與制度邏輯登上舞臺(tái)。當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部長(zhǎng)的杰克·盧（Jack Lew）比前任更積極介入政策制定。他意識(shí)到，面對(duì)如俄羅斯這類高度互聯(lián)的大型經(jīng)濟(jì)體，不能單靠法律和情報(bào)分析，必須引入宏觀經(jīng)濟(jì)建模能力。他推動(dòng)將TFI與財(cái)政部國(guó)際事務(wù)司（IA）更緊密融合，使制裁策略具備更強(qiáng)的系統(tǒng)性與前瞻性。與此同時(shí)，他也提醒過度依賴制裁可能削弱美元的全球地位與這一工具的長(zhǎng)遠(yuǎn)效能。

戴利普·辛格（Daleep Singh）在危機(jī)期間亦嶄露頭角。這位曾在高盛工作、后進(jìn)入財(cái)政部國(guó)際事務(wù)司的市場(chǎng)專家，提出對(duì)俄羅斯實(shí)施“精準(zhǔn)切割”的部門性制裁方案，限制特定國(guó)有銀行與能源企業(yè)在西方金融市場(chǎng)的融資能力，旨在打擊其中長(zhǎng)期資金獲取路徑，而非粗暴封鎖其整體經(jīng)濟(jì)，以避免市場(chǎng)恐慌。

他的設(shè)計(jì)展現(xiàn)了如何利用金融市場(chǎng)專業(yè)知識(shí)將經(jīng)濟(jì)武器精細(xì)化。拜登政府時(shí)期，他升任國(guó)家安全委員會(huì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)副顧問，在2022年俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后主導(dǎo)了對(duì)俄全面制裁的架構(gòu)，推動(dòng)凍結(jié)俄羅斯中央銀行外匯儲(chǔ)備這一史無前例的決策。

外交在2014年的制裁行動(dòng)中也發(fā)揮關(guān)鍵作用。國(guó)務(wù)院首次設(shè)立“制裁政策協(xié)調(diào)員”職務(wù)，由資深外交官丹·弗里德（Dan Fried）擔(dān)任。這位長(zhǎng)期研究俄羅斯事務(wù)的專家意識(shí)到：若無歐洲配合，對(duì)俄制裁將無效甚至適得其反。他創(chuàng)設(shè)“聯(lián)絡(luò)小組”機(jī)制，聚集G7及其他主要國(guó)家官員，繞開正式卻緩慢的程序，進(jìn)行靈活高效的非正式協(xié)商。這一機(jī)制為后來的G7經(jīng)濟(jì)安全協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

他在2017年退休，特朗普政府隨后解散該職位，后在國(guó)會(huì)推動(dòng)下重新設(shè)立。同樣在2014年積極推動(dòng)強(qiáng)硬制裁的資深外交官維多利亞·紐蘭（Victoria Nuland），后來亦在拜登政府回歸高級(jí)職務(wù)，持續(xù)影響美國(guó)外交方向。

特朗普政府時(shí)期，美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的重心出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)向，聚焦于中國(guó)，并將“技術(shù)瓶頸”（chokepoints）系統(tǒng)性地武器化。時(shí)任副國(guó)家安全顧問馬修·波廷格（Matt Pottinger）在這一轉(zhuǎn)變中扮演關(guān)鍵角色。作為前《華爾街日?qǐng)?bào)》駐華記者、精通中文的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員，波廷格在意見分裂的政府內(nèi)部擔(dān)任了“翻譯者”的角色，不僅是語言上的轉(zhuǎn)換，更是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)行為的戰(zhàn)略性解讀。

他推動(dòng)政府將我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策和全球擴(kuò)張視為一種“經(jīng)濟(jì)侵略”，并主張將出口管制作為遏制我國(guó)技術(shù)崛起的核心工具。他是最早明確主張打擊華為、剝奪其對(duì)先進(jìn)技術(shù)獲取路徑的重要人物之一。他的介入幫助美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略明確了與中國(guó)圍繞科技優(yōu)勢(shì)展開的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)格局。

在貿(mào)易領(lǐng)域，時(shí)任美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）主導(dǎo)了對(duì)中國(guó)政策的根本轉(zhuǎn)向。他長(zhǎng)期批判自由貿(mào)易理念，尤其反對(duì)中國(guó)加入世貿(mào)組織帶來的結(jié)構(gòu)性影響。在他看來，關(guān)稅不僅是談判工具，更是實(shí)現(xiàn)中美經(jīng)濟(jì)“脫鉤”的必然手段。他主導(dǎo)發(fā)起了對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題的“301條款”調(diào)查，為大范圍關(guān)稅制裁提供法律依據(jù)。這一舉措標(biāo)志著美國(guó)數(shù)十年來貿(mào)易政策路線的斷裂，是對(duì)全球化共識(shí)的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

商務(wù)部長(zhǎng)羅斯（Wilbur Ross）則將其所領(lǐng)導(dǎo)的部門轉(zhuǎn)型為美國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的核心執(zhí)行力量之一。在面臨來自企業(yè)界的游說與鷹派本能的拉扯中，他批準(zhǔn)了對(duì)中興通訊的禁售令，以及對(duì)福建晉華、華為的“實(shí)體清單”制裁。這些舉措使得出口管制成為一項(xiàng)能夠直接癱瘓目標(biāo)企業(yè)、切斷其與美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)系的強(qiáng)力武器。商務(wù)部下屬的工業(yè)安全局（BIS）因此地位躍升，成為與財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室并駕齊驅(qū)的關(guān)鍵行動(dòng)機(jī)構(gòu)。

這些橫跨不同機(jī)構(gòu)與任期的官員共同構(gòu)筑了今日美國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的制度框架。從財(cái)政部的萊維與蘇賓確立技術(shù)中樞，科恩在危機(jī)中推動(dòng)執(zhí)行，盧與辛格將宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略引入制裁思維，到外交官弗里德搭建起多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，再到波廷格、萊特希澤和羅斯將技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)納入大戰(zhàn)略體系，他們的聯(lián)合作為使經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)成為美國(guó)外交政策中的核心組成部分。他們之中有的已離開政府進(jìn)入私營(yíng)部門，與自己曾打造的制度體系發(fā)生新的交集，但他們所奠定的制度與路徑已深深鑲嵌進(jìn)美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)之中，形成一套既強(qiáng)大又復(fù)雜、充滿風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家權(quán)力工具。