【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 李曉兵】

2019年10月28日至31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議在京舉行，全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。其中在港澳特區(qū)“一國(guó)兩制”問(wèn)題上，全會(huì)提出，必須嚴(yán)格依照憲法和基本法對(duì)香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行管治，維護(hù)香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，于2019年10月28日至31日在北京舉行。中央政治局主持會(huì)議。 新華社記者 申宏 攝

關(guān)于“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制”這樣一種表述，是第一次出現(xiàn)在中共中央全會(huì)的文件之中，如何理解和認(rèn)識(shí)這一新的表述，以及這一表述背后的基本考量？這里提供兩個(gè)方面的分析和思考：

其一就是香港特區(qū)“修例風(fēng)波”在過(guò)去四個(gè)多月的時(shí)間里持續(xù)蔓延、暴力活動(dòng)不斷升級(jí)，揭示了香港特區(qū)于過(guò)去22年在“一國(guó)兩制”實(shí)踐過(guò)程中在維護(hù)國(guó)家安全方面存在的諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)；

其二則是澳門(mén)特區(qū)在過(guò)去20年的時(shí)間里，在建立健全維護(hù)國(guó)家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制方面的種種努力和探索，及積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于澳門(mén)特區(qū)在“一國(guó)兩制”實(shí)踐過(guò)程中保持社會(huì)秩序穩(wěn)定和政治過(guò)程穩(wěn)健運(yùn)作具有基本意義和價(jià)值。

“修例風(fēng)波”暴露香港特區(qū)國(guó)家安全問(wèn)題隱患

“修例風(fēng)波”在香港持續(xù)蔓延四個(gè)多月，暴力活動(dòng)不斷升級(jí)，這其中所暴露出來(lái)的一個(gè)基本問(wèn)題就是，香港內(nèi)部激進(jìn)的政治力量和外部政治勢(shì)力進(jìn)行深度勾連和頻繁互動(dòng)，以至于可以把香港變成一個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”，變成一個(gè)中國(guó)和外部政治力量持續(xù)較量反復(fù)博弈的前沿陣地。

內(nèi)動(dòng)聯(lián)動(dòng)使得外部力量介入特區(qū)治理成為可能，外部力量也試圖借此影響中國(guó)整體發(fā)展進(jìn)程，包括“一帶一路”倡議的推進(jìn)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的落實(shí)，等等。特別是香港內(nèi)部激進(jìn)政治力量和臺(tái)灣島內(nèi)的“獨(dú)派”力量展開(kāi)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成兩個(gè)側(cè)翼配合外部政治勢(shì)力和中國(guó)正面沖突，這樣一種戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)極大威脅、挑戰(zhàn)了國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

香港“修例風(fēng)波”如果沒(méi)有鬧得這么大、亂得這么狠、波及面這么廣、持續(xù)時(shí)間這么長(zhǎng)，那么我們?cè)谔貏e行政區(qū)的國(guó)家安全問(wèn)題上可能也就不會(huì)有這么深刻的理解和認(rèn)識(shí)，乃至促使我們下決心來(lái)解決這一問(wèn)題。實(shí)際上，香港問(wèn)題已困擾了20多年，可以說(shuō)從香港回歸之初一直到今天，國(guó)家安全問(wèn)題一直深深地制約和影響香港特區(qū)治理及“一國(guó)兩制”的實(shí)踐。

香港特別行政區(qū)基本法第23條規(guī)定：

“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！?

這條規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)定，即全國(guó)人大通過(guò)基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)可以從本體的實(shí)際情況出發(fā)，自行制定有關(guān)法律，用以懲處危害國(guó)家安全的行為。同時(shí)，這一條也是一項(xiàng)指令性規(guī)定，即要求香港特別行政區(qū)作為地方區(qū)域在高度自治的情況下要履行憲制責(zé)任，通過(guò)積極作為來(lái)制定相關(guān)法律維護(hù)國(guó)家安全。

然而，在香港特區(qū)成立之后，特區(qū)政府和立法會(huì)未能抓住歷史機(jī)會(huì)在國(guó)家安全立法這一重要問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)重大突破。董建華先生作為香港特區(qū)首任行政長(zhǎng)官，在2002年至2003年期間曾積極推動(dòng)《基本法》23條立法工作，但是在公眾咨詢過(guò)程中卻引起了巨大的爭(zhēng)議，甚至引發(fā)了2003年7月1日有50萬(wàn)市民參與的大游行。后來(lái)，立法會(huì)部分建制派議員在該法案表決前臨時(shí)轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，導(dǎo)致香港特區(qū)政府判斷不能在立法會(huì)表決過(guò)程中得到足夠的支持票，最終決定放棄在立法會(huì)闖關(guān)的努力。

而且，香港特區(qū)成立之初在國(guó)家安全立法問(wèn)題上的努力，實(shí)際上還導(dǎo)致了一場(chǎng)嚴(yán)重的“憲制危機(jī)”。保安局局長(zhǎng)葉劉淑儀在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建華特首提出辭職申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)，董建華迫于形勢(shì)，在2003年9月5日宣布決定撤回《國(guó)家安全（立法條文）條例草案》，重新檢討有關(guān)立法工作，向社會(huì)各界作充分咨詢。在此事暫告一段落之后，董建華以個(gè)人健康狀況為由向中央政府提交了辭去行政長(zhǎng)官職務(wù)的報(bào)告。自此，國(guó)家安全立法幾乎成為香港特區(qū)的一個(gè)敏感立法問(wèn)題，歷屆特區(qū)政府在此問(wèn)題上都表現(xiàn)出了極度克制和高度審慎。