【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 李曉兵】

2019年10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議在京舉行，全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。其中在港澳特區(qū)“一國兩制”問題上，全會(huì)提出，必須嚴(yán)格依照憲法和基本法對香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)行管治，維護(hù)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，于2019年10月28日至31日在北京舉行。中央政治局主持會(huì)議。 新華社記者 申宏 攝

關(guān)于“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制”這樣一種表述，是第一次出現(xiàn)在中共中央全會(huì)的文件之中，如何理解和認(rèn)識這一新的表述，以及這一表述背后的基本考量？這里提供兩個(gè)方面的分析和思考：

其一就是香港特區(qū)“修例風(fēng)波”在過去四個(gè)多月的時(shí)間里持續(xù)蔓延、暴力活動(dòng)不斷升級，揭示了香港特區(qū)于過去22年在“一國兩制”實(shí)踐過程中在維護(hù)國家安全方面存在的諸多問題和挑戰(zhàn)；

其二則是澳門特區(qū)在過去20年的時(shí)間里，在建立健全維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制方面的種種努力和探索，及積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對于澳門特區(qū)在“一國兩制”實(shí)踐過程中保持社會(huì)秩序穩(wěn)定和政治過程穩(wěn)健運(yùn)作具有基本意義和價(jià)值。

“修例風(fēng)波”暴露香港特區(qū)國家安全問題隱患

“修例風(fēng)波”在香港持續(xù)蔓延四個(gè)多月，暴力活動(dòng)不斷升級，這其中所暴露出來的一個(gè)基本問題就是，香港內(nèi)部激進(jìn)的政治力量和外部政治勢力進(jìn)行深度勾連和頻繁互動(dòng)，以至于可以把香港變成一個(gè)“戰(zhàn)場”，變成一個(gè)中國和外部政治力量持續(xù)較量反復(fù)博弈的前沿陣地。

內(nèi)動(dòng)聯(lián)動(dòng)使得外部力量介入特區(qū)治理成為可能，外部力量也試圖借此影響中國整體發(fā)展進(jìn)程，包括“一帶一路”倡議的推進(jìn)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的落實(shí)，等等。特別是香港內(nèi)部激進(jìn)政治力量和臺(tái)灣島內(nèi)的“獨(dú)派”力量展開協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成兩個(gè)側(cè)翼配合外部政治勢力和中國正面沖突，這樣一種戰(zhàn)略態(tài)勢極大威脅、挑戰(zhàn)了國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

香港“修例風(fēng)波”如果沒有鬧得這么大、亂得這么狠、波及面這么廣、持續(xù)時(shí)間這么長，那么我們在特別行政區(qū)的國家安全問題上可能也就不會(huì)有這么深刻的理解和認(rèn)識，乃至促使我們下決心來解決這一問題。實(shí)際上，香港問題已困擾了20多年，可以說從香港回歸之初一直到今天，國家安全問題一直深深地制約和影響香港特區(qū)治理及“一國兩制”的實(shí)踐。

香港特別行政區(qū)基本法第23條規(guī)定：

“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！?

這條規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)定，即全國人大通過基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)可以從本體的實(shí)際情況出發(fā)，自行制定有關(guān)法律，用以懲處危害國家安全的行為。同時(shí)，這一條也是一項(xiàng)指令性規(guī)定，即要求香港特別行政區(qū)作為地方區(qū)域在高度自治的情況下要履行憲制責(zé)任，通過積極作為來制定相關(guān)法律維護(hù)國家安全。

然而，在香港特區(qū)成立之后，特區(qū)政府和立法會(huì)未能抓住歷史機(jī)會(huì)在國家安全立法這一重要問題上實(shí)現(xiàn)重大突破。董建華先生作為香港特區(qū)首任行政長官，在2002年至2003年期間曾積極推動(dòng)《基本法》23條立法工作，但是在公眾咨詢過程中卻引起了巨大的爭議，甚至引發(fā)了2003年7月1日有50萬市民參與的大游行。后來，立法會(huì)部分建制派議員在該法案表決前臨時(shí)轉(zhuǎn)變立場，導(dǎo)致香港特區(qū)政府判斷不能在立法會(huì)表決過程中得到足夠的支持票，最終決定放棄在立法會(huì)闖關(guān)的努力。

而且，香港特區(qū)成立之初在國家安全立法問題上的努力，實(shí)際上還導(dǎo)致了一場嚴(yán)重的“憲制危機(jī)”。保安局局長葉劉淑儀在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建華特首提出辭職申請并獲得批準(zhǔn)，董建華迫于形勢，在2003年9月5日宣布決定撤回《國家安全（立法條文）條例草案》，重新檢討有關(guān)立法工作，向社會(huì)各界作充分咨詢。在此事暫告一段落之后，董建華以個(gè)人健康狀況為由向中央政府提交了辭去行政長官職務(wù)的報(bào)告。自此，國家安全立法幾乎成為香港特區(qū)的一個(gè)敏感立法問題，歷屆特區(qū)政府在此問題上都表現(xiàn)出了極度克制和高度審慎。

葉劉淑儀作為香港首位出掌紀(jì)律部隊(duì)的女性及首位女保安局長，在其辭職后發(fā)表的聲明中曾指出：

有關(guān)落實(shí)基本法第23條以保障國家安全的立法工作，未能如期完成，我雖然感到十分遺憾，但作為一個(gè)中國人及身為保安局局長，實(shí)有責(zé)任推動(dòng)這項(xiàng)神圣的工作。我適逢機(jī)會(huì)，在任內(nèi)能參與這項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)，我深感光榮。在制訂有關(guān)條例草案時(shí)，我們已力求在維護(hù)國家安全及保障人權(quán)自由兩方面，取得適當(dāng)?shù)钠胶?。我深信草案在政府提出的各?xiàng)修正后，既能維護(hù)國家安全，亦毫不影響香港人的人權(quán)和自由。我堅(jiān)信我們過去十個(gè)月的努力，已為日后通過有關(guān)條例奠定良好基礎(chǔ)。我相信我的繼任人，定能早日完成立法工作。

林鄭月娥與葉劉淑儀（資料圖/港媒）

然而，基本法第23條所規(guī)定的特區(qū)自行制定國家安全立法的憲制責(zé)任一直未能得到履行，而且還留下嚴(yán)重后遺癥，反對派不僅將鼓動(dòng)民眾大規(guī)模上街、街頭抗?fàn)幾兂勺璧K特區(qū)政府施政的手段，也讓香港特區(qū)歷屆政府在處理公共事件時(shí)更加束手束腳，在重啟23條立法問題時(shí)猶豫不決。

而今，香港特區(qū)修訂《逃犯條例》的過程，某種意義上是對國家安全立法問題的一個(gè)警示和提醒。特區(qū)政府修訂《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》，這一立法活動(dòng)合情合理合法，都能被反對派利用并掀起如此大的波瀾，那么，如果香港特區(qū)政府再次啟動(dòng)23條立法，勢必更容易挑動(dòng)各方的敏感神經(jīng)。

實(shí)際上，香港特區(qū)內(nèi)部激進(jìn)的政治力量和外部政治勢力一直在尋找各種各樣的機(jī)會(huì)，以進(jìn)行政治動(dòng)員或反撲。不管是廣深港高鐵“一地兩檢”合作安排的本地立法問題、立法會(huì)多名議員被取消參選資格問題，還是讓香港特區(qū)陷入管治困局的逃犯條例修訂活動(dòng)、香港特區(qū)制定本地國歌立法問題等，這些議題都完全可能被反對派借題發(fā)揮，成為讓香港特區(qū)陷入混亂的引爆點(diǎn)或?qū)Щ鹁€。

這實(shí)際上是一個(gè)不得不面臨的矛盾和難題，國家安全立法所要解決的基本問題就是要預(yù)防特別行政區(qū)出現(xiàn)這種管治困局和憲制危機(jī)，起到“防火墻”的作用。如果在國家安全立法問題上不能實(shí)現(xiàn)突破，沒有建立健全的法律制度和成熟的運(yùn)作機(jī)制，那么外部政治勢力和特區(qū)內(nèi)部的激進(jìn)政治力量隨時(shí)可以內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，攪亂一池春水。對于這個(gè)懸而未決的重大憲制責(zé)任問題，現(xiàn)實(shí)情況迫使中央政府和特區(qū)政府必須下定決心來徹底解決，包括尋找多種方案落實(shí)國家安全的法律制度設(shè)計(jì)和相關(guān)的機(jī)制安排。

2017年5月27日，在慶祝香港回歸20周年的歷史時(shí)刻，全國人大常委會(huì)辦公廳在人民大會(huì)堂召開紀(jì)念香港基本法實(shí)施20周年座談會(huì)，全國人大常委會(huì)委員長張德江在講話中特別談道：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行基本法關(guān)于立法維護(hù)國家安全的憲制性責(zé)任，堅(jiān)決遏制任何危害國家統(tǒng)一的行為和活動(dòng)，真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的責(zé)任，維護(hù)特別行政區(qū)的長治久安?！?

2018年4月15日，在第三個(gè)全民國家安全教育日之際，香港曾專門舉辦首次全民國家安全教育日研討會(huì)。林鄭月娥在出席當(dāng)日活動(dòng)致辭時(shí)表示，香港是中國不可分離的一部分，有責(zé)任維護(hù)國家安全，這也與香港本身利益完全一致。希望研討會(huì)能消除香港市民對國家安全的一些誤解，以全民國家安全教育日為契機(jī)，深入開展有關(guān)國家安全的宣傳教育，切實(shí)增強(qiáng)香港大眾的國家安全意識，動(dòng)員各界在各自的范疇內(nèi)做好維護(hù)國家安全的工作。

2019年4月15日，香港又舉辦第二屆“全民國家安全教育日”研討會(huì)，林鄭月娥在致辭中表示，國家安全是安邦定國的重要基石和人民美好生活的最佳保障。在新時(shí)代國家改革開放進(jìn)程中，香港要更加積極主動(dòng)參與國家治理實(shí)踐，也必須努力提高市民的國家安全意識。

“其中，根據(jù)基本法，特區(qū)政府有憲制責(zé)任就基本法第 23 條訂定法例，以維護(hù)國家安全。我過去已多次公開表示我的立場，就是權(quán)衡輕重、謹(jǐn)慎行事，嘗試創(chuàng)造有利立法的社會(huì)環(huán)境，讓香港社會(huì)可以正面地處理這個(gè)對特區(qū)的憲制要求。我們會(huì)繼續(xù)向這個(gè)方向邁進(jìn)。”

由于在國家安全立法方面未能實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)和機(jī)制安排上的重大突破，特區(qū)政府只能另辟蹊徑，找出變通的辦法來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

2018年9月24日，香港特區(qū)政府刊憲，保安局局長李家超根據(jù)《社團(tuán)條例》第8（2）條賦予保安局局長的權(quán)力作出命令，禁止“香港民族黨”在香港繼續(xù)運(yùn)作，該命令經(jīng)在憲報(bào)刊登之后即行生效。這是香港特區(qū)成立二十多年以來第一次援引《社團(tuán)條例》的規(guī)定處理主張“港獨(dú)”的政治性團(tuán)體，堪稱香港禁止“港獨(dú)”政治性團(tuán)體第一案，為特區(qū)治理創(chuàng)制出憲制慣例，也為取締其他宣揚(yáng)“港獨(dú)”的極端激進(jìn)政治組織確立原則和模式。

香港保安局局長李家超（圖/港媒）

香港警方在致保安局局長李家超的信件中指出，“一國兩制”是香港特區(qū)建立的根本憲制秩序核心，特區(qū)政府有義務(wù)積極維護(hù)國家安全、公共安全、公共秩序以及公眾的權(quán)利與自由，特區(qū)政府不會(huì)也不能等到刑事罪行、暴力、違法行為或引發(fā)暴力的政治運(yùn)動(dòng)發(fā)生后才采取行動(dòng)，否則會(huì)被視為容忍這些不合法行為。

澳門特區(qū)在國家安全立法方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定：

“澳門特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在澳門特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止澳門特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！?

澳門于2003年初展開23條立法的起草工作，但由于香港在23條立法方面遭遇重大困難，為穩(wěn)妥起見，澳門將23條立法相應(yīng)延期。

2004年，何厚鏵在競選第二任特首時(shí)曾明確承諾，當(dāng)選連任后即啟動(dòng)為基本法23條立法的程序。

2007年6月20日，澳門特區(qū)政府在公布的《澳門特別行政區(qū)二零零七——二零零九年度公共行政改革路線圖》的內(nèi)容中明確提出“落實(shí)基本法有關(guān)第二十三條的立法工作”。

2008年10月22日，行政長官何厚鏵舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布澳門特區(qū)政府根據(jù)《澳門基本法》第23條的規(guī)定完成了《維護(hù)國家安全法》（草案）的草擬工作，并展開為期四十天的公開咨詢，這意味著特區(qū)政府全面展開《維護(hù)國家安全法》的立法工作。

何厚鏵還特別指出：

“維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全，是基本的憲政責(zé)任。為了貫徹‘一國兩制’的方針，國家并沒有把內(nèi)地的相關(guān)法律直接延伸到澳門特區(qū)實(shí)施，而是透過《澳門基本法》授權(quán)澳門特區(qū)自行立法，這是國家對澳門特區(qū)和全體澳門居民的高度信任。自行立法維護(hù)國家安全，是特區(qū)全面貫徹落實(shí)《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區(qū)政府理所當(dāng)然、責(zé)無旁貸的憲政責(zé)任。”

澳門首任特首何厚鏵（任期1999年—2009年）（資料圖/CCTV）

2009年1月6日，《維護(hù)國家安全法》（草案）在澳門立法會(huì)一般性通過。2月25日，立法會(huì)細(xì)則性討論及表決《維護(hù)國家安全法》法案。在經(jīng)行政長官簽署并經(jīng)刊憲后翌日（即2009年3月3日）正式生效。

《維護(hù)國家安全法》的制定頒布填補(bǔ)了澳門在這一領(lǐng)域的立法真空，與香港因?yàn)?3條立法而引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩相比，澳門的《維護(hù)國家安全法》為解決此問題提供了成功的例證，為“依法治澳”和在此領(lǐng)域的“依法施政”提供了基本的法律依據(jù)，這既照顧到了澳門特別行政區(qū)的特殊性，又更好地落實(shí)了“一國兩制”原則。

正如澳門政府就《維護(hù)國家安全法》完成立法程序的聲明中所指出：

“特區(qū)政府一貫認(rèn)為，自行立法維護(hù)國家安全，是特區(qū)全面貫徹落實(shí)《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區(qū)政府和立法會(huì)理所當(dāng)然、責(zé)無旁貸的憲制責(zé)任?！毒S護(hù)國家安全法》在今天順利通過，終于填補(bǔ)了澳門特區(qū)在相關(guān)法律方面的空白。廣大市民在立法過程中所凝聚和展現(xiàn)出來的愛國愛澳情懷，亦將成為特區(qū)持續(xù)團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要精神財(cái)富。特區(qū)政府重申，特區(qū)政府將繼續(xù)嚴(yán)格依法施政，務(wù)必使《澳門基本法》所規(guī)定的居民的基本權(quán)利和自由，包括言論、新聞、出版等自由，得到充份的保障，確保在維護(hù)國家安全和保障居民基本權(quán)利和自由之間，取得適當(dāng)?shù)钠胶狻！?

《維護(hù)國家安全法》的制定不僅為澳門特區(qū)政府依法施政和特區(qū)治理提供了法律依據(jù)并樹立了信心，也確立了中央政府與澳門特區(qū)之間的政治互信。

2017年4月15日，第二個(gè)“全民國家安全教育日”之際，澳門法律工作者聯(lián)合會(huì)專門舉行“國家安全教育座談會(huì)”，討論推動(dòng)澳門《維護(hù)國家安全法》更好地貫徹實(shí)施。澳門中聯(lián)辦副主任陳斯喜指出，雖然《國家安全法》沒有列入澳門基本法附件三，不屬于在澳門特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律，但是根據(jù)基本法以及澳門特區(qū)《維護(hù)國家安全法》的相關(guān)規(guī)定，維護(hù)國家安全是澳門居民的憲制責(zé)任和必須履行的法律義務(wù)，也是推進(jìn)“一國兩制”的必然要求。

事實(shí)上，基于國家安全所面臨的新形勢和新任務(wù)，確立和落實(shí)總體國家安全觀已經(jīng)成為我國在新的歷史時(shí)期和發(fā)展階段對于國家安全的全新要求。維護(hù)國家安全是特別行政區(qū)的憲制責(zé)任，隨著港澳特別行政區(qū)“一國兩制”實(shí)踐的不斷豐富和深化，在國家安全問題上也需要不斷地進(jìn)行再認(rèn)識，相關(guān)的法律制度也需要根據(jù)新的情況進(jìn)行完善。

2018年9月3日，澳門特區(qū)政府公報(bào)刊登了第22/2018號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)》，并規(guī)定該行政法規(guī)自公布后滿三十日起生效。其核心內(nèi)容主要是設(shè)立澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)，承擔(dān)統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家主權(quán)、安全及發(fā)展利益的基本職責(zé)。

2018年10月5日，澳門特區(qū)行政長官、維護(hù)國家安全委員會(huì)主席崔世安在政府總部召開了委員會(huì)首次全體會(huì)議，會(huì)議就澳門維護(hù)國家安全的制度和組織建設(shè)工作進(jìn)行討論，為澳門特區(qū)開展維護(hù)國家安全工作提供方向性指引。

澳門特區(qū)現(xiàn)任行政長官崔世安（資料圖/澳門媒體）

從澳門特區(qū)立法會(huì)制定實(shí)施《維護(hù)國家安全法》到澳門特區(qū)行政會(huì)通過《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)》行政法規(guī)，這是澳門特區(qū)自覺履行憲制責(zé)任，將維護(hù)國家安全的基本義務(wù)落實(shí)到本地立法，維護(hù)國家安全的成功實(shí)踐。

《維護(hù)國家安全法》的通過實(shí)施，意味著基本法第23條立法終于順利通過，使得國家安全問題有了基本的底線與攔網(wǎng)，讓中央政府和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系得到協(xié)調(diào)?！栋拈T特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)》的制定和實(shí)施，則對進(jìn)一步落實(shí)澳門特區(qū)維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任在機(jī)構(gòu)上提供了保證，完善了澳門特區(qū)維護(hù)國家安全的配套機(jī)制，構(gòu)建起維護(hù)國家安全的相關(guān)體系和運(yùn)作機(jī)制，使決策、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督和效果反饋等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，從而依法有效地維護(hù)國家安全和澳門的社會(huì)福祉，在全面、準(zhǔn)確實(shí)施憲法和基本法的基礎(chǔ)上，更有效落實(shí)《維護(hù)國家安全法》。

總結(jié)

綜上所述，十九屆四中全會(huì)公報(bào)聚焦推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主題，在港澳特區(qū)管治問題上作出新的表述，一方面表明中共中央意識到在香港特區(qū)管治方面出現(xiàn)了問題，暴露了短板，同時(shí)，也充分展示了中共中央對港澳特區(qū)在國家治理層面勇于承擔(dān)責(zé)任的決心和信心。

新的論述實(shí)際上也為港澳特區(qū)管治難題的解決——特別是國家安全立法措施的出臺(tái)——提供了多種選擇的可能：既可以充分借鑒澳門的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以鑒于香港特區(qū)一直未能主動(dòng)承擔(dān)起基本法所賦予的自覺履行國家安全的憲制責(zé)任，現(xiàn)在又出現(xiàn)嚴(yán)重的管治危機(jī)，暴露出諸多制度上的漏洞，中央為此不得不出手，從國家治理層面出臺(tái)法律制度和完善機(jī)制。

在港澳特區(qū)國家安全這一重大問題上，作為執(zhí)政黨，要有歷史緊迫感，也要展示出歷史使命感和責(zé)任感。

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