五、管制的期限

根據(jù)《邊境法》第25條，通過(guò)正常程序啟動(dòng)的管制，期限不超過(guò)30天。在此期間，如果可預(yù)見(jiàn)的嚴(yán)重威脅仍未解除，那么可將此期限延長(zhǎng)，但最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月。

根據(jù)《邊境法》第28條，基于緊急情勢(shì)采取的管制不超過(guò)10天。在此期間，如果可預(yù)見(jiàn)的嚴(yán)重威脅仍未解除，那么可將此期限延長(zhǎng)，每次不超過(guò)20天。最長(zhǎng)為2個(gè)月。

根據(jù)《邊境法》第29條，申根成員國(guó)可根據(jù)歐盟理事會(huì)的建議，在該國(guó)秩序遭受總體威脅的情況下，采取不超過(guò)6個(gè)月的邊境管制措施。如果威脅持續(xù)存在，那么這一期限最長(zhǎng)可延長(zhǎng)6個(gè)月，最多延長(zhǎng)3次，也即最長(zhǎng)可實(shí)行2年的邊境管制。

實(shí)踐中，這些期限規(guī)定的宣示性、導(dǎo)向性作用要遠(yuǎn)大于其約束性作用，一旦管制措施達(dá)到最高期限，那么相關(guān)國(guó)家可以換個(gè)名目，開(kāi)始“新的”管制。由奧地利方向進(jìn)入巴伐利亞，是難民前往德國(guó)的陸上主要路線，而自2015年9月13日起至今，德國(guó)在德奧邊境不間斷地采取邊境管制措施已長(zhǎng)達(dá)四年多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《邊境法》關(guān)于期限的單項(xiàng)規(guī)定。每當(dāng)上一個(gè)管制到期，便馬上以其他理由開(kāi)始新的管制，而這些理由從“尋求國(guó)際保護(hù)的人持續(xù)大量涌入”到“難民與安全政策需要”，變換的只有措辭。據(jù)此，德國(guó)朝野在難民危機(jī)期間對(duì)匈牙利等國(guó)邊境管制措施的指責(zé)，顯然是令人十分困惑的。

六、新冠疫情與管制——德國(guó)的情況

依照危機(jī)對(duì)策本部的指令，內(nèi)政和衛(wèi)生部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)入境環(huán)節(jié)的管控，采取了巡視30公里邊境區(qū)、對(duì)旅客進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察、對(duì)重點(diǎn)地區(qū)來(lái)人進(jìn)行跟蹤、對(duì)疑似病例及其接觸者加以處置等措施。目前所有措施皆以衛(wèi)生主管部門(mén)的醫(yī)學(xué)結(jié)論為中心展開(kāi)。

衛(wèi)生主管部門(mén)有權(quán)根據(jù)《傳染病防治法》，在阻斷傳染病蔓延的過(guò)程中下令進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查、篩查、檢疫等主權(quán)行為，其他部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)助。若對(duì)陸海空交通抵達(dá)德國(guó)之前采取概括限制的措施，則須在流行病學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，由聯(lián)邦衛(wèi)生部長(zhǎng)和交通部長(zhǎng)共同決定。

聯(lián)邦內(nèi)政部稱(chēng)，疫情也可構(gòu)成《申根邊境法》規(guī)定的邊境管制前提，即對(duì)公共秩序和國(guó)內(nèi)安全的嚴(yán)重威脅，因此根據(jù)需要采取邊境管制不存在法律障礙，但未必符合比例原則，因?yàn)榧部貦C(jī)構(gòu)“羅伯特?科赫”研究所認(rèn)為，由于新冠病毒有一定潛伏期，無(wú)癥狀的感染者還是極有可能通過(guò)檢查合法入境，實(shí)施《邊境法》意義上的邊境管制意義不大。

那么，德國(guó)有沒(méi)有可能實(shí)行中國(guó)式的封城或徹底關(guān)閉邊境呢？

按照《傳染病防治法》，這種可能性是存在的。對(duì)這部法律來(lái)說(shuō)，公共利益在抗疫過(guò)程中相對(duì)于個(gè)人權(quán)利的優(yōu)先性幾乎是壓倒性的，如第16條規(guī)定，為調(diào)查傳染的危險(xiǎn)，當(dāng)局可以進(jìn)入住宅，復(fù)制材料和取樣；第20條規(guī)定，聯(lián)邦衛(wèi)生部可以強(qiáng)制有關(guān)人群接種疫苗；第25條規(guī)定，衛(wèi)生部門(mén)可以強(qiáng)制要求感染者或疑似感染者接受檢查，并有權(quán)對(duì)他們進(jìn)行X光照射或提取血樣；第28條規(guī)定，為防止疾病傳播，衛(wèi)生部門(mén)可以限制公共生活，包括禁止大型活動(dòng)和關(guān)閉學(xué)校。

3月3日，在德國(guó)首都柏林，一所中學(xué)因新冠肺炎疫情被關(guān)閉。新華社記者單宇琦攝

相對(duì)來(lái)說(shuō)，第30條規(guī)定的隔離和第31條規(guī)定的職業(yè)禁令，就屬于比較溫和的、甚至可能是繼承自《普魯士抗擊結(jié)核法》（Preu?isches Gesetz zur Bek?mpfung der Tuberkulose）的古老措施了。

《傳染病防治法》所明確列出的清單其實(shí)不過(guò)是衛(wèi)生部門(mén)巨大權(quán)力的一部分。根據(jù)該法第28條，衛(wèi)生部門(mén)“可以責(zé)成人員不得離開(kāi)某地或前往某地，直至采取必要的保護(hù)措施”，而個(gè)人自由的基本權(quán)利（《基本法》第2條第2款第2項(xiàng)）、集會(huì)自由（《基本法》第8條）和住宅不受侵犯的權(quán)利（《基本法》第13條第1款）在此受到法定限制。如果我們把封鎖當(dāng)中的城市和村鎮(zhèn)理解為基本權(quán)利受限的個(gè)人的集合，那么從法律上講，封城在德國(guó)是可以實(shí)現(xiàn)的。

另一方面，我們并不期望把這種法律上的可能性化為現(xiàn)實(shí)性，疫情目前在德國(guó)的蔓延也尚未達(dá)到需要窮盡一切法律手段來(lái)阻擊的程度（總?cè)丝诩s8300萬(wàn)，截止2020.03.06，確診感染者534）。德國(guó)公法遵從的比例原則要求，國(guó)家行為必須妥帖、必要和適度，這同樣適用于《傳染病防治法》。如果根據(jù)《防治法》對(duì)城市和村鎮(zhèn)那種規(guī)模的人群的基本權(quán)利施加限制被認(rèn)為符合比例原則，那么法律邏輯背后的疫情之嚴(yán)重或許已經(jīng)突破了德國(guó)醫(yī)療動(dòng)員能力和動(dòng)員余地的極限。