【文/李柯】

日前，新冠病毒在歐洲以意大利為中心迅速蔓延。伴隨著疫情的加劇，有輿論呼吁關(guān)閉本國邊境以阻止局面進(jìn)一步惡化。這些聲音不僅出現(xiàn)在意大利的鄰國，也出現(xiàn)在稍遠(yuǎn)的德國等國家。盡管歐洲領(lǐng)導(dǎo)人皆表示，目前沒有禁止跨境旅行的必要，但是他們也并不排除將來因應(yīng)情勢(shì)采取相關(guān)措施的可能。

歐洲國家可否封鎖其邊境？可以以什么形式、在多大程度上封鎖邊境？可否封鎖城市？由于多數(shù)歐洲國家屬于申根締約國，其邊境管理須受申根規(guī)范約束，因此要回答上述問題，首先要考察申根區(qū)內(nèi)部邊境管制的法律基礎(chǔ)和制度限度。

一、現(xiàn)狀概述

申根區(qū)是由履行1985《申根協(xié)定》及其后續(xù)一系列條約、決議等法律文件[1]的歐洲國家組成的區(qū)域。截至目前，申根區(qū)共有26個(gè)成員。不是所有的歐盟國家都在申根區(qū)，申根成員國也并非都是歐盟成員國。

《申根協(xié)定》的宗旨在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人員自由流動(dòng)和遷居，其核心內(nèi)容是取消成員國之間的邊境檢查，同時(shí)統(tǒng)一管控區(qū)域邊境。《協(xié)定》生效后，簽字國之間的邊檢站被關(guān)閉，且大部分被移除。區(qū)域內(nèi)合法居留的人員在穿越成員國國境時(shí)，除可能接受安全檢查外，無須接受身份檢查。自此，產(chǎn)生了兩個(gè)專有名詞，即“外部邊境”和“內(nèi)部邊境”。

在規(guī)范性文件和官方文書中，外部邊境指申根區(qū)域邊境，設(shè)有通常的邊檢制度，而內(nèi)部邊境指成員國國境，一般情況下不設(shè)邊檢。本文即在這個(gè)意義上使用外部和內(nèi)部邊境概念。

《協(xié)定》并未完全廢棄區(qū)域內(nèi)部邊境。在公共政策需要或內(nèi)部安全受到威脅時(shí)，相關(guān)國家有權(quán)臨時(shí)恢復(fù)與其他申根國之間的邊境管制。若管制舉措可能帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)事國必須提前知會(huì)行政機(jī)關(guān)歐盟委員會(huì)（European Commission）和其他成員國，并與之保持溝通，同時(shí)通知?dú)W洲議會(huì)和立法上院歐盟理事會(huì)（Council of the European Union）。歐盟理事會(huì)也可根據(jù)歐盟委員會(huì)的動(dòng)議，建議有關(guān)國家采取管制措施。

對(duì)于意大利政府決定擴(kuò)大封城范圍的舉動(dòng)，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞3月8日在推特上發(fā)文贊揚(yáng)。

近年來，申根國家啟動(dòng)內(nèi)部邊境管制主要涉及大致三種情況[2]：

一是政治峰會(huì)或體育賽事等重大活動(dòng)，例如在里斯本北約峰會(huì)以及哥本哈根氣候大會(huì)召開期間，葡萄牙與丹麥分別實(shí)施了邊境管制。在舉行環(huán)法自行車賽時(shí)，法國也曾實(shí)施邊境管制。這種管制屬于帶有主動(dòng)性和確定性的常規(guī)行政行為，持續(xù)時(shí)間也較短；

二是防范恐怖襲擊和有組織犯罪。此類管制通常可劃入刑事司法范疇。

第三種類型的邊境管制和2015年夏天爆發(fā)的難民危機(jī)有關(guān)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在當(dāng)年，沖破申根共同邊境的難民就高達(dá)一百余萬。[3]這些人員皆無居留許可，確定他們的法律身份并給予安置或遣返，是短期內(nèi)不可能完成的任務(wù)。此外，他們的宗教文化背景也令許多本地人不安。

重壓之下，歐洲多國宣布啟動(dòng)邊境管制。這種管制和前兩種的性質(zhì)完全不同，它是非常狀態(tài)下不得不采取的應(yīng)急措施，同時(shí)也承受了巨大的道德壓力。

因新冠疫情蔓延引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)是否會(huì)構(gòu)成申根國家內(nèi)部邊境管制的第四種形態(tài)，還未可知。

截至目前，并沒有歐洲領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此正式發(fā)表過支持意見。德國為應(yīng)對(duì)疫情成立了衛(wèi)生部和內(nèi)政部牽頭，外交、國防、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、交通和農(nóng)業(yè)部參加的危機(jī)對(duì)策本部（Krisenstab），采取了一些加強(qiáng)入境管控的舉措，但都不屬于申根相關(guān)法律下的邊境管制，也不是事實(shí)上的邊境封鎖。詳見本文第六部分。