二、管制的法律依據(jù)

盡管申根區(qū)和歐盟在空間上并不重合，但1999年生效的《阿姆斯特丹條約》使得“申根既有規(guī)范”成為了歐盟法的一部分。[4]

《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》（Treaty on the Functioning oft he European Union）是歐盟法體系中涉及內(nèi)部邊境管制的最高規(guī)范。根據(jù)《運(yùn)作條約》第67條第2款第1項(xiàng)對(duì)有關(guān)事宜的原則性規(guī)定，在內(nèi)部邊境方面，歐盟要保證越境人員不受管制，在外部邊境方面，歐盟要制定庇護(hù)、移民和邊檢的共同政策。

第77條第1款擴(kuò)展了上述“人員”的適用范圍，規(guī)定歐盟應(yīng)制定一切人員不論國(guó)籍皆可自由穿越內(nèi)部邊境的政策；第2款授予歐盟發(fā)布有關(guān)措施的權(quán)限。根據(jù)上述規(guī)定，內(nèi)部邊境不設(shè)管制是歐盟法的原則，管制則是例外。具體情形由下位法規(guī)定。

歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)2006年制定了作為《運(yùn)作條約》下位法的《申根邊境法》。[5] 該法除了重申“在無人管制之處，有關(guān)人員不論國(guó)籍為何，得隨時(shí)跨越內(nèi)部邊境”這一申根區(qū)基本宗旨外，在其第三部分“內(nèi)部邊境”的第二章“臨時(shí)重啟內(nèi)部邊境管制”（第25—35條）對(duì)重啟管制的例外情況作了詳細(xì)規(guī)定。

根據(jù)《邊境法》第25條第1款，當(dāng)成員國(guó)公共秩序或國(guó)內(nèi)安全遭受嚴(yán)重威脅等特殊情況時(shí)，得對(duì)其邊境的一部或全部實(shí)施管制。在強(qiáng)度和持續(xù)時(shí)間上，絕不能超出與威脅程度相匹配的必要范圍。該條第2款則強(qiáng)調(diào)，內(nèi)部邊境管制屬于最后手段，如確需實(shí)行，則應(yīng)遵守法律的其他規(guī)定。

三、管制的啟動(dòng)

各成員國(guó)是啟動(dòng)各自邊境管制的主體。在決定采取管制措施之前，當(dāng)事國(guó)應(yīng)當(dāng)評(píng)估管制在多大程度上能夠應(yīng)對(duì)威脅，在采取管制時(shí)，應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行比例原則的審查。具體來說，《邊境法》第26條要求當(dāng)事國(guó)在評(píng)估時(shí)要特別考慮的因素有：包括恐怖主義及有組織犯罪在內(nèi)的威脅對(duì)公共秩序或國(guó)內(nèi)安全的可能影響（該條a項(xiàng)）；管制措施對(duì)涉及地區(qū)的人員自由流動(dòng)產(chǎn)生的影響（b項(xiàng)）。

管制的啟動(dòng)可依照威脅的急迫程度分為普通和緊急兩種類型。根據(jù)《邊境法》第27條第1款，當(dāng)事國(guó)應(yīng)在計(jì)劃實(shí)施管制的四周前，應(yīng)將管制理由、管制期限和范圍、設(shè)卡關(guān)口等信息知會(huì)給其他有關(guān)申根成員國(guó)以及歐盟委員會(huì)。該條第4、5、6款允許其他成員國(guó)及歐盟委員會(huì)在收到通知后、管制啟動(dòng)的十日前，與當(dāng)事國(guó)進(jìn)行磋商并提出建議。

在事態(tài)緊急以至于必須馬上采取行動(dòng)時(shí)，《邊境法》第28條允許當(dāng)事國(guó)立即采取邊境管制措施，而不必經(jīng)由第27條所規(guī)定的程序。

此外，《邊境法》第29條第2款授權(quán)歐盟理事會(huì)，根據(jù)歐盟委員會(huì)的動(dòng)議，在區(qū)域共同利益受到損害而根據(jù)該法第21條規(guī)定的外部邊境管制措施不足以制止這種損害時(shí)，得“建議”（Rekommandation）有關(guān)國(guó)家采取內(nèi)部邊境管制措施。