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?五種加杠桿方式,中央為何選擇增發(fā)國債?
10月24日,十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議批準(zhǔn)國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整。中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元,作為特別國債管理。全國財(cái)政赤字將由38800億元增加到48800億元,預(yù)計(jì)赤字率由3%提高到3.8%左右。
本次增發(fā)國債不僅是中央政府繼2000年8月以來首次年中增發(fā)國債,同時(shí)這也是歷史上僅有的第四次年中增發(fā)國債,同時(shí)在四季度進(jìn)行預(yù)算調(diào)整也較為罕見。
在今年GDP目標(biāo)達(dá)成難度不大的前提下,本次增發(fā)國債或許更多的是為2024年經(jīng)濟(jì)增長前置發(fā)力。此次增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方,今年擬安排使用5000億元,結(jié)轉(zhuǎn)明年使用5000億元,也足以顯示出對于2024年經(jīng)濟(jì)增長的重視。
值得注意的是,我國長期堅(jiān)守3%的政府赤字率,過往刺激經(jīng)濟(jì)也更傾向于通過其他手段進(jìn)行加杠桿,而本次打出增發(fā)國債這張牌非常罕見,從債務(wù)管理上也具有很強(qiáng)的政策意義。
為何中央選擇出手發(fā)債?
國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的數(shù)據(jù)顯示,我國的宏觀顯性杠桿率截至2023年一季度為51.5%,其中中央政府為21.4%,地方政府為30.1%,相比世界水平依然有著加杠桿空間。
政府顯性杠桿率保持健康水平
從金額來看,目前我國國債余額為28萬億,地方債余額為40萬億,但是考慮到地方存在大量隱性債務(wù),部分地區(qū)的債務(wù)率已經(jīng)超過了警戒線,且隨著部分地方城投債務(wù)逐步暴露風(fēng)險(xiǎn),對于地方而言,進(jìn)一步加杠桿的空間相對有限。
而與此同時(shí),與其他國家中央高杠桿、地方低杠桿的債務(wù)模式不同,目前我國中央政府相對合理的杠桿,也是本次能以中央為主體增發(fā)國債的重要前提。
我國中央政府杠桿率存在加杠桿空間
而在目前穩(wěn)增長的大背景下,地方債務(wù)難以進(jìn)一步擴(kuò)張,部分高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)更是需要壓縮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),也這意味著地方債的發(fā)行額度可能會(huì)出現(xiàn)縮減,因此本次增發(fā)國債供地方使用的操作方式不僅將減輕地方的財(cái)政壓力,也能進(jìn)一步的避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。
同時(shí),由中央調(diào)整赤字預(yù)算,增發(fā)國債的行為也釋放出了強(qiáng)烈的穩(wěn)增長,穩(wěn)信心的信號(hào)。
歷史數(shù)據(jù)顯示,我國至今僅有3次調(diào)整年中預(yù)算,發(fā)生在1998-2000年8月下旬,分別增發(fā)了1000億,600億,500億國債,用于水利,交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
繼續(xù)參考?xì)v史經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn),本次增發(fā)國債可能并非一次性操作。依然以1998年為例,當(dāng)年宣布發(fā)行長期建設(shè)國債后,從1998年期每年發(fā)行,持續(xù)發(fā)行到了2006年,累計(jì)發(fā)行了1.05萬億元,持續(xù)支持了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1998年也是我國轉(zhuǎn)向積極財(cái)政政策的起點(diǎn),此后一直持續(xù)到2004年。
長期建設(shè)國債信息
五選一為何選擇增發(fā)國債?
在了解完發(fā)債的背景后,本次增發(fā)國債還有一個(gè)看點(diǎn)便是突破赤字率上限。
進(jìn)入21世紀(jì)后,我國政府長期堅(jiān)守3%赤字率紅線,并曾多次在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)。
2013年政府工作報(bào)告:財(cái)政赤字率從2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。
2018年政府工作報(bào)告:財(cái)政赤字率一直控制在3%以內(nèi)。
2023年政府工作報(bào)告:合理把握赤字規(guī)模,五年總體赤字率控制在3%以內(nèi)。
那么如今選擇突破3%,意味著什么呢?
實(shí)際上,赤字率突破3%并不罕見,為應(yīng)對疫情沖擊,2020年、2021年中國財(cái)政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%,當(dāng)時(shí)采用的辦法是發(fā)行地方專項(xiàng)債務(wù),而在目前地方債已經(jīng)出現(xiàn)部分風(fēng)險(xiǎn)的情況下,由中央發(fā)債也就合情合理。
那么如果要增加杠桿,為何選擇提高赤字率增發(fā)國債這個(gè)手段?
實(shí)際上,中央想要加杠桿,在不增加赤字的前提下,除了增發(fā)國債外依然還有四種選擇,但是效果均不如直接增發(fā)國債。
第一種方法是轉(zhuǎn)移赤字主體,也就是在赤字一定的情況下,將地方債務(wù)赤字轉(zhuǎn)移到中央赤字,由中央承擔(dān)加杠桿,但是由于整體赤字規(guī)模限制,2023年中央最多可以增加7200億元,相比本次1萬億增發(fā)國債,性價(jià)比不高。
第二種方法是發(fā)行特別國債,特別國債可不計(jì)入赤字,但是其特別之處不僅在于定向投入,同時(shí)要求有穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)與之對應(yīng),以確保收益率和到期的清償保障。
從歷史上看,中國一共發(fā)行了三次特別國債:
1998年第一次發(fā)行2700億元特別國債,票面利率5.5%,用于補(bǔ)充四大行資本金;
2007年第二次發(fā)行價(jià)值2000億美元特別國債用于購買外匯、注資成立中投公司;
2020年第三次發(fā)行10000億元抗疫特別國債,其中7000億主要投向基建項(xiàng)目,3000億主要用于保就業(yè)、?;久裆?、保市場主體。
三次特別國債發(fā)行背景和明細(xì)
值得注意的是,以第一次注資四大行和第二次成立中投的特別國債為例,兩者均有明確的分紅收益來源和現(xiàn)金流保障。
而對于1萬億的抗疫特別國債,前財(cái)政部長樓繼偉曾表示:“這是特殊時(shí)期的特別措施,主要是找不到足夠的、可逐步覆蓋發(fā)債成本的有收益項(xiàng)目,很可能是一次性的,大家要廣義地理解。特別債,這個(gè)特別債不是針對一般債的特別,是針對百年不遇的疫情,是抗疫和平時(shí)的差別。”
而本次發(fā)行的國債據(jù)財(cái)政部介紹將重點(diǎn)用于八大方面:災(zāi)后恢復(fù)重建、重點(diǎn)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點(diǎn)防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動(dòng)、重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。這些項(xiàng)目很多難以產(chǎn)生收益,難以符合特別國債的預(yù)算邏輯。
第三種則是繼續(xù)推出政策性開發(fā)性金融工具(市場也稱基礎(chǔ)設(shè)施投資基金)。去年監(jiān)管部門推出7400億政策性開發(fā)性金融工具,用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金。
從一年的實(shí)踐來看,資金主要投向了交通項(xiàng)目、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水利項(xiàng)目等,和本次增發(fā)國債投向類似,但是從地域投向來看,投向廣東、江蘇、山東、浙江、河南和四川六大省份的資金超過了一半,而一些其他地方債務(wù)較高的省份為了爭取該部分資金,可能會(huì)采用隱性擔(dān)保等手段,實(shí)際增加地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
第四種手段是利用國債結(jié)存限額增發(fā)國債。2015年12月,全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于實(shí)行國債余額管理的意見》:從2006年起,中國將參照國際通行做法,采取國債余額管理方式管理國債發(fā)行。所謂國債余額管理,指不具體限定當(dāng)年國債發(fā)行額度,而是限定一個(gè)年末不得突破的國債余額上限。
國債余額管理和此前的國債赤字管理相對應(yīng)。在國債赤字管理的框架下,年度國債凈融資規(guī)模等于中央財(cái)政赤字。而在余額管理下,只要國債余額低于上限,國債凈融資規(guī)??梢愿鶕?jù)經(jīng)濟(jì)形勢等相機(jī)而定,既可以低于中央赤字,也可以高于中央赤字。
從實(shí)踐看,年度國債凈融資大多低于中央財(cái)政赤字,這為必要時(shí)中央財(cái)政發(fā)力奠定了空間。比如2020年受疫情沖擊,國債凈融資為3萬多億,高于中央赤字約3000億,但不必進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,截至2022年末,國債余額為25.9萬億,低于限額0.8萬億。換言之,如果利用結(jié)存限額發(fā)債,最高的發(fā)行規(guī)模是0.8萬億。
可以看到,如果在不突破赤字率的背景下,中央加杠桿不僅存在金額上限,也有著各種潛在的掣肘,因此,突破赤字增發(fā)國債成為了目前中央加杠桿最為合適的選擇。
赤字率是不是問題?
那么突破了赤字率3%上限的紅線,對于我國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展又有何影響?
在今日早間國新辦舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上,財(cái)政部副部長朱忠明表示,按照全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的方案,這次增發(fā)2023年1萬億元國債以后,全國財(cái)政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元,預(yù)計(jì)財(cái)政赤字率將由3%提高到3.8%左右。雖然今年的赤字率有小幅提高,但我國政府的負(fù)債率仍處于合理區(qū)間,整體風(fēng)險(xiǎn)可控。國債資金投入使用以后,也會(huì)積極帶動(dòng)國內(nèi)的需求,進(jìn)一步鞏固我國經(jīng)濟(jì)回升向好的態(tài)勢。
結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),也可以佐證財(cái)政部對于中國經(jīng)濟(jì)回升向好的判斷。
我國前三季度GDP增速達(dá)5.2%,四季度GDP增速達(dá)到4.4%及以上即可完成全年GDP目標(biāo)。9月,多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)好于市場預(yù)期,實(shí)際GDP同比4.9%,超出市場預(yù)期0.4個(gè)百分點(diǎn),分項(xiàng)上基建投資、制造業(yè)投資和社零分別高于預(yù)期值1.9、0.5和0.7個(gè)百分點(diǎn)。要想完成2023年5%左右的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo),四季度GDP增速達(dá)到4.4%及以上即可;且2022年四季度GDP增速為2.9%,在基數(shù)效應(yīng)支持下,四季度經(jīng)濟(jì)增速壓力不大。
同時(shí),本次特別國債發(fā)行后,財(cái)政“余糧”或?qū)?024年財(cái)政發(fā)力形成支撐?;仡?020-2023年,財(cái)政“余糧”對收入端形成重要補(bǔ)充,央地一般財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余年度平均規(guī)模達(dá)2萬億元;2022年中央政府性基金支出在“留有余力”的情況下,亦結(jié)轉(zhuǎn)近7400億元至2023年政府性基金收入賬戶。考慮到2023年前三季度,廣義財(cái)政支出呈“蓄力”態(tài)勢、疊加5000億元增發(fā)國債已確定結(jié)轉(zhuǎn)至2024年,央地預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余或是2024年財(cái)政支出的重要支撐力量。
2024年財(cái)政發(fā)力亦有較大空間。2023年前10月,政金債凈融資規(guī)模為4000億元、明顯低于2020-2022年同期的超兩萬億元;同時(shí),PSL新增規(guī)模亦處低位,年初以來僅在2月發(fā)行17億元。依據(jù)過往經(jīng)驗(yàn),穩(wěn)增長壓力較大時(shí),政策性開發(fā)性銀行新增貸款明顯增長,占當(dāng)年新增貸款比例最高可超15%;同時(shí),政金債可為政策行提供超兩萬億元凈融資,PSL亦可提供近萬億元資金支持。2024年,在政金債與PSL的支持下,政策性開發(fā)性銀行或亦可加碼放量。
簡單總結(jié)來說,本次赤字率突破并不是沒牌可打的無奈之舉,赤字并非一直是緊箍咒,只要實(shí)用的合適,完全可以當(dāng)成推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的燃料棒,因此本次增發(fā)國債不僅是穩(wěn)預(yù)期擴(kuò)增長的主動(dòng)舉措,也具有極強(qiáng)的政策意義和導(dǎo)向。
標(biāo)簽 財(cái)政支出- 責(zé)任編輯: 陳濟(jì)深 
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