【文/田雷】

微山湖，又稱南四湖，位于山東、江蘇兩省的交界，由北向南分別由南陽、獨(dú)山、昭陽、微山四湖連接而成?？谷諔?zhàn)爭期間，這里曾是八路軍蘇魯支隊(duì)沿鐵道線打擊日本侵略者的游擊戰(zhàn)場，新中國成立后，小說《鐵道游擊隊(duì)》及同名電影在20世紀(jì)50年代出版發(fā)行，電影插曲更是傳唱至今：“西邊的太陽快要落山了，微山湖上靜悄悄，彈起我心愛的土琵琶，唱起那動聽的歌謠。”

但自1959年開始，微山湖地區(qū)卻失去了漁歌唱晚的安靜景象，數(shù)十年中，山東、江蘇兩省在微山湖地區(qū)的省界糾紛及附著在邊界糾紛上的湖田湖產(chǎn)、水利和礦產(chǎn)資源的糾紛，曾一度打破湖區(qū)和諧的畫面。

新中國的頭三十年，各地方政府保持著社會主義大家庭內(nèi)的手足情誼，持續(xù)性的省際邊界糾紛并不多見。省際邊界糾紛是在改革開放后逐漸抬頭的，也是在此背景下，國務(wù)院在1981年出臺并于1989年修訂《行政區(qū)域邊界爭議處理辦法》，1995年啟動全國勘界工程，七年后出版了有“千年第一圖”之稱的《中華人民共和國行政區(qū)劃圖》。應(yīng)當(dāng)交代的是，此次全國勘界最終遺留三處省界未能勘定，其中之一就是蘇魯兩省在微山湖地區(qū)的區(qū)劃界線，“因特殊原因尚未勘定……為權(quán)益畫法”。

《鐵道游擊隊(duì)》資料圖

本書所說的微山湖問題，指山東、江蘇兩省在微山湖地區(qū)的邊界糾紛，也包括中央政府對這場省際糾紛的調(diào)處。這場糾紛從1959年開始，2000年前后始得結(jié)束，其中又以1980年至1985年沖突最激烈，傷亡人員最多，解決規(guī)格也最高。

作為中國憲制的研究案例，微山湖問題在方法上有兩點(diǎn)創(chuàng)新意義。首先，微山湖問題雖小，卻是一只可供研究解剖的“麻雀”。糾紛通常起因于最基層的社隊(duì)村民，但由于矛盾發(fā)生在兩省間，再小的問題也是省際問題，需要提交或等待中央政府的調(diào)處，微山湖的案例包括了從中央到地方各級政府的參與。

同時(shí)，這場糾紛數(shù)十年來不斷擴(kuò)展，其解決需要多個職能口的聯(lián)合工作，不僅有民政、水利和農(nóng)業(yè)部門，還有公安、財(cái)政、稅務(wù)和交通等部門，微山湖問題形成了一種治理上的“多頭體制”。

其次，但也更重要的是，微山湖的案例是一只“黑天鵝”，現(xiàn)有解釋中國政治的理論范式在它面前往往顯得貧乏無力。理論上，微山湖問題應(yīng)當(dāng)不難解決，但現(xiàn)實(shí)卻是微山湖在地方政府文件內(nèi)被稱為“難死湖”（南四湖）。

在一個中央集權(quán)的單一制國家內(nèi)，省與省之間發(fā)生邊界糾紛，“官司”打到北京，請求中央就兩造間的糾紛進(jìn)行裁決以定紛止?fàn)?，糾紛最激烈時(shí)，雙方通常是“千方百計(jì)上京城”，并未出現(xiàn)封鎖信息、欺下瞞上的政府間共謀。從法律形式上看，微山湖問題是一個統(tǒng)一國家內(nèi)的省際問題，中央政府有權(quán)根據(jù)自己的意志裁判地方政府間的糾紛，而地方政府則有義務(wù)執(zhí)行中央的裁決，否則“國將不國”。

微山湖的案例可以表明，對于地方間糾紛這種“細(xì)事”，中央政府通常是“不告不理”的，而在調(diào)處糾紛時(shí)，主要不是由中央進(jìn)行單方面的依法裁決，而是要進(jìn)行情理法并重的調(diào)解，調(diào)解的關(guān)鍵正如民政部部長崔乃夫所言：“總要雙方照顧，過得去針也要過得去線才行。”

在調(diào)解過程中，中央的決斷通常是備而不用的，是用來激勵或督導(dǎo)地方形成共識的手段，但在例外情況內(nèi)，中央也會決斷，而決斷權(quán)的依據(jù)與其說是科層制內(nèi)的等級關(guān)系，不如說是政黨—國家體制內(nèi)的組織手段，這也是崔乃夫在調(diào)處微山湖糾紛時(shí)所說的“尚方寶劍”。

中央集權(quán)的簡約治理希望表達(dá)兩個并行不悖的主題，首先，中華人民共和國是一個中央集權(quán)的單一制國家，這既有形式法律的明文規(guī)定，同時(shí)也體現(xiàn)著國家建設(shè)進(jìn)程中的法律表達(dá)功能，即白魯恂所說的“主權(quán)需要劇場式的表演”，而政黨—國家體制的紀(jì)律和組織人事手段，則是中央在必要時(shí)得以集權(quán)的制度保障。

其次，簡約治理意味著：(1)中央雖集權(quán)但并非事必躬親，而是要發(fā)揮“兩個積極性”，將日常性的“細(xì)事”交由地方政府進(jìn)行管理；(2)回應(yīng)式的不告不理，以司法方式去處理微山湖糾紛這種省際問題；(3)調(diào)解式的，即上述的“共識型的向下分權(quán)”，力求將矛盾解決在基層。

一、微山湖問題：必要的背景交待

微山湖的故事要從1953年講起。新中國成立前，微山湖是山東、江蘇兩省的界湖，由兩省沿湖的八個縣分管，北部的南陽、獨(dú)山兩湖屬于山東省，而南部的昭陽、微山兩湖大部隸屬江蘇省。當(dāng)?shù)厝苏f，微山湖“日出斗金”，是一個“萬民求食”的地方。

根據(jù)蘇魯兩省1953年協(xié)議，兩省“具體界線：基本上以湖田為界”，山東省政府在設(shè)立微山縣的政府令中也規(guī)定：“微山縣與江蘇省沛縣、銅北之間的界線：基本上以湖田為界。”微山縣建立后，微山湖的湖面由山東省統(tǒng)管，但南部兩湖的西岸土地卻主要由江蘇管轄，湖面及湖面以東由山東管轄。

微山湖的糾紛始于1959年，由于兩省在湖區(qū)的邊界走向遲遲無法劃定，也并發(fā)了多種利益的爭奪。通常說來，湖區(qū)群眾關(guān)心的是湖田湖產(chǎn)，地方政府看重的是邊界及水利問題，在改革開放后，又發(fā)展到對湖區(qū)煤炭資源、交通和稅費(fèi)收入的爭奪。雖然微山湖問題是復(fù)雜的，在不同時(shí)期有不同的重點(diǎn)和表現(xiàn)，但歸根到底是蘇魯兩省在微山湖地區(qū)的邊界糾紛。

如果承認(rèn)上述的1953年協(xié)議，省界問題就取決于如何解釋協(xié)議規(guī)定的“以湖田為界”。但以湖田為界，湖田會隨著湖水位的漲落而變動，因此只能形成一條動態(tài)的邊界線，當(dāng)?shù)厝苏f“山東管湖面，江蘇管湖底；有水山東管水，無水江蘇種田”。

而且，以湖田為界的規(guī)則也未定義什么是湖田及湖田屬于誰，山東省在糾紛初期的一份內(nèi)部報(bào)告就講出這個道理：“湖田是面，有四邊，有東、西兩線；東線為界，田在沛縣，西線為界，田在微山?！痹跉v次糾紛的調(diào)處過程中，蘇魯兩方就對“以湖田為界”提出了有理有據(jù)但卻相互沖突的解釋。

在進(jìn)入改革開放時(shí)代后，以湖田為界的規(guī)則逐漸成為老黃歷，糾紛雙方均開始尋求對此規(guī)則本身的挑戰(zhàn)和突破，重新劃界。蘇魯兩省在微山湖區(qū)的劃界主張，雖然因談判策略的需要往往提出五花八門的方案，但歸根到底，江蘇方希望恢復(fù)傳統(tǒng)的分治格局，兩省對界湖可以利益均沾，而山東方則希望可以將微山湖完全統(tǒng)管起來，使之成為山東省的內(nèi)湖。