四、辦事機(jī)構(gòu)

西方研究者的一個(gè)錯(cuò)誤，在于未辨識(shí)出“中央政法委員會(huì)”系在兩個(gè)語(yǔ)詞意義上被界定，一個(gè)是作為議事協(xié)調(diào)機(jī)制的委員會(huì)，另一個(gè)是作為該議事協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)。

以議事協(xié)調(diào)為職能的委員會(huì)，主要工作方式為會(huì)議。以會(huì)議方式議事協(xié)商、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)以決定某一事項(xiàng)，需要一個(gè)秘書(shū)職能：⑴會(huì)前，具體負(fù)責(zé)會(huì)議召集、會(huì)務(wù)籌備，對(duì)會(huì)議待審議的事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)先的調(diào)研、資料收集，提出決策參考意見(jiàn)；⑵會(huì)中，對(duì)會(huì)議決定內(nèi)容進(jìn)行紀(jì)要、備忘；⑶會(huì)后，決定的內(nèi)容如需發(fā)文件，則進(jìn)行會(huì)簽、呈送、下發(fā)；⑷會(huì)議決定事項(xiàng)如果重大，即另需要督辦、催辦、核查落實(shí)。

如前述，以議事協(xié)調(diào)為主要職能的委員會(huì)，均實(shí)行單位成員制，委員分散在各個(gè)機(jī)關(guān)，每一位委員又都是各常設(shè)機(jī)關(guān)的行政“一把手”。委員會(huì)的秘書(shū)性事務(wù)是跨部門的，而各個(gè)部門之間有利害關(guān)涉，并存在激勵(lì)不相容之處，如交由其中某一個(gè)部門承擔(dān)，有利益沖突，應(yīng)予回避。從而勢(shì)必交由一個(gè)具有超越地位的其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。如這些事項(xiàng)工作量較小，該事務(wù)交由黨委、政府的辦公廳或某一個(gè)工作部門的秘書(shū)處兼理即可。對(duì)事權(quán)繁重工作量較大的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如由另外的機(jī)構(gòu)兼理，則可能會(huì)被其主管的事項(xiàng)沖淡，而導(dǎo)致工作效能下降。因此，對(duì)于工作量大的委員會(huì)，均專設(shè)一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。低規(guī)格的辦事機(jī)構(gòu)徑稱為“××小組辦公室”、“××委員會(huì)辦公室”，負(fù)責(zé)人為辦公室主任。較高規(guī)格的辦事機(jī)構(gòu)，在名稱、機(jī)構(gòu)編制上都有體現(xiàn)，通常設(shè)駐會(huì)的常務(wù)副書(shū)記，并設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)。

1993年十四屆二中全會(huì)通過(guò)了中央直屬機(jī)構(gòu)的改革方案，對(duì)12個(gè)中央議事性機(jī)構(gòu)所設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了設(shè)置。以辦事機(jī)構(gòu)有無(wú)編制為標(biāo)準(zhǔn)，由大到小排序，分四種情況：⑴中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，任務(wù)具有特殊性，單設(shè)精干的辦事機(jī)構(gòu)。⑵中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)與中央政法委職能相近，其辦事機(jī)構(gòu)合署辦公。⑶中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按會(huì)議制形式活動(dòng)，不設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，只設(shè)少量秘書(shū)工作人員。⑷中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體事務(wù)由中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室暨國(guó)務(wù)院外事辦公（列國(guó)務(wù)院序列）室承擔(dān)，中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體事務(wù)由中央臺(tái)灣工作辦公室暨國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室承擔(dān)，中央黨史領(lǐng)導(dǎo)小組的具體事務(wù)由中央黨史研究室承擔(dān)，中央保密委員會(huì)的具體事務(wù)由中央保密委員會(huì)辦公室暨國(guó)家保密局承擔(dān)，中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體事務(wù)由中央辦公廳機(jī)要局承擔(dān)，中央保健委員會(huì)的具體事務(wù)由衛(wèi)生部保健局承擔(dān)。國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)1997年國(guó)務(wù)院的規(guī)定“不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)解決?！?

為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)，放在政制系統(tǒng)中哪一個(gè)部位，考慮的是委員會(huì)所擔(dān)負(fù)的職能在整個(gè)政制結(jié)構(gòu)中的位置。1960年成立由公安部部長(zhǎng)謝富治、中辦主任楊尚昆等七人組成的中央保密委員會(huì)，謝富治任主任，職能為在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨、政、軍系統(tǒng)的保密工作，中央保密委辦公室設(shè)在公安部，負(fù)責(zé)處理中央保密委的日常事務(wù)，公安部副部長(zhǎng)楊奇清兼任辦公室主任。但在工作中感到體制不順，許多事情都要向中辦報(bào)告和請(qǐng)示才能解決。1977年，根據(jù)公安部黨組的建議，中央保密辦由公安部劃歸中辦。1960年代的中央政法小組的辦事機(jī)構(gòu)曾設(shè)在國(guó)務(wù)院內(nèi)務(wù)辦，小組辦公室與國(guó)務(wù)院內(nèi)務(wù)辦，一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，謝富治同時(shí)擔(dān)任政法小組組長(zhǎng)和內(nèi)務(wù)辦主任。應(yīng)出于同樣的考慮，從工作便利和體制限制出發(fā)，1978年重設(shè)中央政法小組時(shí)，與1960年代政法小組辦事機(jī)構(gòu)虛設(shè)在國(guó)務(wù)院內(nèi)部的方式不同，政法小組下設(shè)辦公室，由小組成員尹肇之兼任辦公室主任。

在委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組織史上，一個(gè)重要的制度變化是1978年中央紀(jì)委和1980年中央政法委的設(shè)立。因兩個(gè)委員會(huì)分別由兩位革命元老擔(dān)任書(shū)記，在規(guī)格上完全不同于其他委員會(huì)。中央紀(jì)委由第一、第二、第三、常務(wù)書(shū)記和11名副書(shū)記、24名常委和61名委員，共100人組成。中央紀(jì)委委員與中央委員一樣，由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，因中央紀(jì)委的委員分散在黨、政、軍、群各個(gè)部門，所以設(shè)有一個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)，由副書(shū)記、秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常工作。為了區(qū)別，習(xí)慣將此辦事機(jī)構(gòu)稱為“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”。專業(yè)政治學(xué)者亦常辨識(shí)不清的是1993年中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)與監(jiān)察部合署辦公的是“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”，而不是由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)”。

實(shí)行單位成員制的中央政法委委員，在產(chǎn)生方式上與中央紀(jì)委不同，但在機(jī)構(gòu)形式上，設(shè)有相似的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)。1980年中共中央通知中，決定劉復(fù)之任秘書(shū)長(zhǎng)，王漢斌、尹肇之、張潔清任副秘書(shū)長(zhǎng)，設(shè)立精干的辦事機(jī)構(gòu)。但是，其他作為議事協(xié)調(diào)職能的委員會(huì)與辦事機(jī)構(gòu)名稱不同，不會(huì)發(fā)生混淆，如中央保密委的辦事機(jī)構(gòu)是列入中辦序列下屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家保密局，中央保健委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生部。然而，中央政法委的辦事機(jī)構(gòu)，與作為議事協(xié)調(diào)機(jī)制的委員會(huì)名稱完全一致。只在組織、編制等黨內(nèi)書(shū)面文件進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分時(shí)，與中央紀(jì)委機(jī)關(guān)一樣，稱之為“中央政法委員會(huì)機(jī)關(guān)”。僅就形式上的職官官署設(shè)置而言，如果中央政法委辦事機(jī)構(gòu)的名稱，與組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、中聯(lián)部等其他中央工作機(jī)構(gòu)一樣，名為政法部或政法工作部，則不易與議事協(xié)調(diào)職能混淆。但機(jī)構(gòu)形式只是深層的制度構(gòu)建的浮現(xiàn)。對(duì)此機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行辨正，引申出的是政法體制的基本制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。                                                                                  

在中共中央工作體制設(shè)立的初始階段，依黨內(nèi)分管組織人事工作的副主席劉少奇1952年的體制設(shè)想，即擬在中央設(shè)立與組織部、宣傳部等機(jī)構(gòu)同等規(guī)格的職能部門政法工作部。“高饒事件”爆發(fā)前召開(kāi)的著名的1953年全國(guó)組工會(huì)議結(jié)束后，中共中央曾改變組織部統(tǒng)一管理干部的作法，實(shí)行分部分級(jí)管理干部的制度，擬將干部分為九大類，分別對(duì)應(yīng)由宣傳部、農(nóng)村工作部、統(tǒng)戰(zhàn)部等管理。對(duì)擬議設(shè)立的政法部，職權(quán)中也包括對(duì)政法干部的管理。但是，這一決定在其他部得到落實(shí)，中共中央核心決策層基于復(fù)雜的考慮，始終未在中央工作機(jī)構(gòu)中增設(shè)政法工作部。1960年代的中央政法小組時(shí)期，辦事機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，人員極少。1963年中央政法小組辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院內(nèi)務(wù)辦時(shí)，副主任是公安部副部長(zhǎng)嚴(yán)佑民和內(nèi)務(wù)部辦公廳主任甘重斗，編制僅12人，含司機(jī)、勤務(wù)員各一人，人員從中央政法各機(jī)關(guān)挑選、借調(diào)而來(lái)。

編制人事歷來(lái)為公共事務(wù)管理者重視，因?yàn)槭掠扇俗?，有人才能做事，機(jī)構(gòu)是否有獨(dú)立編制、編制人數(shù)多少，是機(jī)構(gòu)地位、事權(quán)的前提。1980年2月，彭真在中央政法委第一次會(huì)上說(shuō)“搞個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，不要太大，很小了也不成，幾十個(gè)人是需要的，成立秘書(shū)、理論、調(diào)查研究三個(gè)組?！眲?fù)之任秘書(shū)長(zhǎng)的中央政法委機(jī)關(guān)確定為編制50人，對(duì)于辦公場(chǎng)所的解決，因當(dāng)時(shí)彭真同時(shí)擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，政法委機(jī)關(guān)的辦公地點(diǎn)在人民大會(huì)堂南3樓。

“不要太大，很小了也不成”，這一居中的編制規(guī)模，也傳遞出彭真對(duì)政法委辦事機(jī)構(gòu)事權(quán)的設(shè)定。但是，任何組織在科層制內(nèi)設(shè)立后，都會(huì)對(duì)上下邊界進(jìn)行溶蝕，職權(quán)會(huì)收縮或向外延展。如職權(quán)擴(kuò)展，與其他部門的權(quán)力之間即會(huì)發(fā)生勘界問(wèn)題。就本文討論的主題而言，一方面，當(dāng)多個(gè)部門在同一領(lǐng)域分工負(fù)責(zé)，歷來(lái)是建立一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌、總攬。另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)制建立后，即在具體權(quán)力上，與其所屬的機(jī)制內(nèi)被協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)形成摩擦或重疊。由于綜合性的議事協(xié)調(diào)機(jī)制更多的設(shè)在黨委內(nèi)，在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境內(nèi)，表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題即是黨委與政府其他機(jī)構(gòu)的職權(quán)界限劃分。