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賈康:75年間從303億斤小米到41萬億,中國國家財(cái)政爬坡過坎底氣有多足?
向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型:如何打破不可能三角?
觀察者網(wǎng):現(xiàn)在中央提出要擴(kuò)大內(nèi)需促銷費(fèi),很多學(xué)者提出,關(guān)鍵就是財(cái)政支出要向家庭福利方面轉(zhuǎn)型。有學(xué)者做了國際比較,我們的國民收入一次分配中居民部門的比例相對(duì)是比較低的。您怎么看?
賈康:傳統(tǒng)體制下,我們的生產(chǎn)建設(shè)性投資的比重較高,之后向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型是明確被納入1994年分稅制改革中的,并且也已經(jīng)取得了明顯的成效。從1998年開始,相關(guān)文件要求建立公共財(cái)政,自然就把更多的注意力放到民生相關(guān)的公共福利支出當(dāng)中。
科教文衛(wèi)的基本保障、弱勢群體的撫恤救濟(jì),以及更廣義的公共服務(wù)均等化,這些都是公共財(cái)政概念下特別重視做出的支持努力,但還存在明顯缺憾。
以公共服務(wù)均等化為例,現(xiàn)在進(jìn)入城市的穩(wěn)定常住人口中,將近3億人被稱為“農(nóng)民工及其家屬”。這些人在城里居住、生活、工作了很多年,但是拿不到城市戶口,那么在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育這方面,基本公共服務(wù)對(duì)他們就沒有均等化。
2023年在財(cái)政壓力大的情況下,民生支出仍有較大增長新華網(wǎng)
國際對(duì)比來說,雖然一些具體數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑并不相同,但是從基本特征來看,得承認(rèn)所謂的西方經(jīng)濟(jì)體,包括日本,在社會(huì)保障方面的發(fā)展水平是比我們更高的。
最典型的是英國在二戰(zhàn)期間以《貝弗里奇報(bào)告》為基礎(chǔ),確立了福利國家概念;而北歐國家瑞典、丹麥、挪威(芬蘭也有這種特色),他們直接就把福利國家標(biāo)榜為“所有社會(huì)成員從搖籃到墳?zāi)沟拿裆С鍪怯腥姹U系摹?,所以那些國家的基尼系?shù)很低,換句話說共同富裕的特征比較明顯。
從我國的國情出發(fā),我們既要借鑒國際經(jīng)驗(yàn),增加民眾福祉,同時(shí)又要避免落入追趕型后發(fā)經(jīng)濟(jì)體的福利主義陷阱。這方面的國際經(jīng)驗(yàn)非常明確——那就是需要擴(kuò)大直接稅,隨發(fā)展做好抽肥補(bǔ)瘦的調(diào)節(jié)。而這恰恰就是我們現(xiàn)在要討論的改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難的一個(gè)重要問題。
同時(shí)我們的財(cái)政支出方面,需要更多向公共工程傾斜,往基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全、減災(zāi)防災(zāi)等相關(guān)建設(shè)事項(xiàng)上發(fā)力,這既是優(yōu)化結(jié)構(gòu),也是改進(jìn)民生。
比如說減災(zāi)防災(zāi),前幾個(gè)月由于大雨臺(tái)風(fēng)的影響,地方上的澇災(zāi)很多。那么我們沒有別的選擇,必須要有政府長期投資支持建設(shè)海綿城市,而且一定要配套建地下綜合管廊。我們在這方面的生產(chǎn)要素都不缺,我們有鋼材、有水泥、有勞動(dòng)力、有技術(shù)力量,也有管理能力。我們現(xiàn)在在世界上被稱為基建狂魔,動(dòng)用這些可用的要素,就是政府以財(cái)政支出安排改進(jìn)民生、更好發(fā)揮作用的一個(gè)具體例子。
在經(jīng)濟(jì)低迷的情況之下,這樣的政府投資不會(huì)擠出民間資本,相反可以給民間資本提振信心,這就是反周期調(diào)節(jié)。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)景氣回升以后,政府可以適當(dāng)減少投資的力度。
觀察者網(wǎng):您剛才通過西方福利國家的例子重點(diǎn)談了維持經(jīng)濟(jì)景氣、民生支出和政府投資的問題,但像您說的,中國自身的國情之下也存在一些制約因素——也就是,您說的“減少稅收”“增加公共福利支出”和“控制政府債務(wù)及赤字水平”是財(cái)政分配三元悖論的“不可能三角”。那么,在當(dāng)前地方財(cái)政壓力比較大的情況,我們?nèi)绾纹凭郑?/strong>
賈康:無論是減稅、控制舉債規(guī)模抑或是改善公共福利,大家都會(huì)擁護(hù),但這三項(xiàng)同時(shí)來做,是不可能一起實(shí)現(xiàn)的。如果要增加公共福利支出,這跟減稅就形成了一種對(duì)沖式制約關(guān)系。如果堅(jiān)持減稅同時(shí)又堅(jiān)持提升公共福利支出,則肯定會(huì)增加公共負(fù)債。
中國要承認(rèn),減稅降負(fù)得堅(jiān)持,同時(shí)必須逐漸提高直接稅比重——這是一個(gè)慢變量。相對(duì)快的變量是什么?就是增加公共部門負(fù)債。這樣才能比較好地增進(jìn)和維護(hù)公共福利,改善民生?,F(xiàn)階段在政府負(fù)債方面,我們?nèi)匀挥锌臻g。怎么把這個(gè)空間用好,體現(xiàn)在可強(qiáng)調(diào)的政策工具里,需要更多使用的是中央層級(jí)的國債、特別國債、超長期特別國債,以及把特別國債地方化的地方專項(xiàng)債等。
破解財(cái)稅體制改革:房產(chǎn)稅征收仍然不具備時(shí)機(jī)條件
觀察者網(wǎng):如果要繼續(xù)深化分稅制改革,緩解地方事權(quán)大于財(cái)權(quán)的矛盾和對(duì)土地財(cái)政的依賴,具體的措施比如說要在保有環(huán)節(jié)推房地產(chǎn)稅。您和其他專家一直在呼吁,但是至今提了10多年了,為什么一直沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展?難在哪里?有人說,當(dāng)前的房地產(chǎn)軟著陸已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn),未來存量房交易占主要部分的時(shí)候,是不是推出房地產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)就成熟了?
賈康:實(shí)際已經(jīng)不止10多年了,20多年前我們就在呼吁,本世紀(jì)初的時(shí)候,中央就曾經(jīng)有部署,當(dāng)時(shí)叫物業(yè)稅“模擬空轉(zhuǎn)”改革試點(diǎn)。
那時(shí)候的物業(yè)稅指的就是住宅保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅,由財(cái)政部門、房產(chǎn)部門以及土地管理部門共同參與,先在試點(diǎn)地區(qū)采集掌握所有住宅和其他的不動(dòng)產(chǎn)信息,然后進(jìn)行模擬空轉(zhuǎn)。后來真正付諸實(shí)施的是上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。
1986年全國人大對(duì)國務(wù)院有一個(gè)授權(quán),即國務(wù)院可以根據(jù)已有的房產(chǎn)稅立法,制定執(zhí)行方面的操作細(xì)則。于是,國務(wù)院就憑借授權(quán),同意把原來只對(duì)經(jīng)營性房產(chǎn)征的房產(chǎn)稅,于上海、重慶兩地?cái)U(kuò)大其征收范圍,來包括一部分住宅即消費(fèi)型房產(chǎn)。
2011年在上海和重慶兩地開始試點(diǎn)的房地產(chǎn)稅細(xì)則畢馬威中國快訊
這兩個(gè)試點(diǎn)也有區(qū)別,上海是只動(dòng)增量不動(dòng)存量,重慶是動(dòng)了最高端的存量。之后中央提出房地產(chǎn)稅在國家立法層面要積極穩(wěn)妥推進(jìn),就是必須在上海、重慶兩地試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上,擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,即2021年8月之后所說的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)圍。
但是,2021年接近年底的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后,面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)三重壓力的問題,中央明確指出凡是收縮性的政策都得審慎。而房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍顯然是收縮性的,所以它的出臺(tái)一直延續(xù)著等待的狀態(tài)。應(yīng)該講,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢比較嚴(yán)峻的情況下,推出房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)圍仍然不具備時(shí)機(jī)條件。
擴(kuò)大直接稅,財(cái)稅體制深化改革的攻堅(jiān)
觀察者網(wǎng):前面您提到經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn),破解財(cái)政體制改革難題,一個(gè)重要的突破口是要擴(kuò)大直接稅,除了房地產(chǎn)稅,還可以在哪些稅種上突圍?
賈康:我們作為自然人的公民,有直接影響的就是個(gè)人所得稅。但是廣義地說,所有社會(huì)成員都要消費(fèi),其實(shí)消費(fèi)品里已經(jīng)含稅了。然而直接稅概念更加清晰,繳納了個(gè)人所得稅之后,稅負(fù)是不可能再轉(zhuǎn)嫁到其他地方去的,誰交誰承擔(dān),所以稱為直接稅。
對(duì)個(gè)人所得稅,大家最關(guān)心的是起征點(diǎn)的問題,后面超額累進(jìn)的稅率從3%到45%不等。直接稅的調(diào)節(jié)顯然是先“抽肥”,就是有支付能力的社會(huì)成員要給國庫多做貢獻(xiàn),國庫拿了錢,再去支持弱勢群體發(fā)放低保,以及發(fā)放救濟(jì)撫恤做“補(bǔ)瘦”。這樣一種再分配機(jī)制下,實(shí)際上就產(chǎn)生了促進(jìn)共同富裕的功能作用。這種直接稅在中國還要進(jìn)一步優(yōu)化,可討論的問題不少,這里先不展開說。
另外一個(gè)就是前面已經(jīng)提到的房地產(chǎn)稅,是跟地方稅體系建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制打造和促進(jìn)共同富裕等息息相關(guān)的又一種直接稅。
還有一個(gè)是中央過去提到要研究開征的遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅,目前還沒有看到進(jìn)一步明確的中央部署,這也是一種具有共同富裕功能的直接稅??傮w看,健全直接稅而逐步提高其比重,是我國財(cái)政改革與配套改革的一項(xiàng)“攻堅(jiān)克難”任務(wù)。
觀察者網(wǎng):這次二十屆三中全會(huì)提出,未來我們將深化財(cái)稅體制改革的很多意見。財(cái)稅體制改革很復(fù)雜,您認(rèn)為接下來有哪些突破點(diǎn)?
賈康:從現(xiàn)在中央的部署來說,雖然文件里并不直接講分稅制,也不直接講地方稅體系,但是可做的事情,其實(shí)都是圍繞以下三大任務(wù)的。
第一是預(yù)算改革,即如何讓預(yù)算在績效方面配上更多的改革和優(yōu)化,來達(dá)到更高水平。
第二是稅制改革,這跟地方稅體系建設(shè)相關(guān)。目前也存在一些需要解燃眉之急的問題,比如說消費(fèi)稅原屬于中央稅,能不能把其中的一部分征收環(huán)節(jié)后移,交給地方?個(gè)人所得稅怎么優(yōu)化?文件里也明確地有一些原則性的要求。
第三就是理順中央和地方的體制關(guān)系,這里邊涉及共享稅分配的比例,特別是事權(quán)和財(cái)權(quán)的相互關(guān)系必須做優(yōu)化安排。從合理性上來說,一些應(yīng)由中央去行使的事權(quán),要考慮上收,這樣在地方增加可用財(cái)力的同時(shí),又可以減少一些支出壓力。一些屬于中央事權(quán)但需要地方代行的,不能再要求地方做配套資金,要由中央轉(zhuǎn)移支付安排資金去履行,這都是要做的事情。
但是,我們知道,不是說這次三中全會(huì)之后,財(cái)稅改革就能夠一步到位。可以做的事情,中央都已經(jīng)一一在文件中羅列。如果合計(jì)三中全會(huì)文件中全部涉及的可操作性改革事項(xiàng),要達(dá)到300多項(xiàng),其中相當(dāng)一部分涉及到財(cái)稅。
所以,我們期待中國財(cái)政體制改革,能夠依照中央部署有條不紊進(jìn)一步深化,繼續(xù)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
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