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賈康:75年間從303億斤小米到41萬億,中國國家財(cái)政爬坡過坎底氣有多足?
第四,中國式現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展,對(duì)應(yīng)于“五位一體”總體布局中的生態(tài)文明。改革開放之初,中央就指出,不要重走西方工業(yè)化國家“先污染后治理”的老路。但遺憾的是,我們后來還是沒有能很好地避免這條老路,出現(xiàn)了明顯的大氣污染、水流污染、土壤污染等多重環(huán)境問題。
在生態(tài)文明理念的倡導(dǎo)之下,這些年我們?nèi)〉昧艘幌盗械倪M(jìn)展:例如,我們的可再生能源、清潔能源的發(fā)展,現(xiàn)在已經(jīng)成為全球亮點(diǎn)。這方面的成績要充分肯定,但在繼續(xù)鞏固已有進(jìn)步的同時(shí),確實(shí)還要面對(duì)很多挑戰(zhàn)性的問題。
十四五以來,財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度逐年加大新華網(wǎng)
比如,國際上指責(zé)我們"新三樣"產(chǎn)能過剩,將來如果要跟國際社會(huì)更好地交流、更好地對(duì)話,更好地促進(jìn)人和自然界在生態(tài)文明方面的和諧發(fā)展,我們就要做好一系列消解阻力、克服矛盾的工作。
展望未來,中國已經(jīng)明確對(duì)全世界承諾了“雙碳”目標(biāo),它既是對(duì)國際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾,也是中國式現(xiàn)代化這個(gè)命題之下,我們自己根本利益的客觀需要。
第五,中國式現(xiàn)代化是和平發(fā)展的現(xiàn)代化。如果不能和平發(fā)展,中國的現(xiàn)代化就很難夢(mèng)想成真。因?yàn)榇蠹叶贾?,現(xiàn)在世界處于百年未有之大變局,有俄烏戰(zhàn)爭的火藥桶,有中東的火藥桶,我們周邊還有很多風(fēng)險(xiǎn)因素和危機(jī)因素。怎么樣處理好中國和平發(fā)展的問題,首當(dāng)其沖的就是處理好世界上最重要的雙邊關(guān)系,即中美關(guān)系。
現(xiàn)在中央的基本指導(dǎo)方針已經(jīng)非常清楚,我們不贊成美國把中美間的競爭放在第一位的認(rèn)知。中美顯然是有競爭的,但是中國方面認(rèn)為首先應(yīng)該把合作放在第一位,因?yàn)橹忻肋€是有明顯的共同利益的。我們絕不脫鉤斷鏈,而是應(yīng)該千方百計(jì)和平發(fā)展、積極打造人類命運(yùn)共同體,而人類命運(yùn)共同體之中,顯然必須包括頭號(hào)強(qiáng)國——美國。
那么財(cái)政就要服務(wù)這個(gè)全局:中國的發(fā)展一方面必須是內(nèi)循環(huán)為主體,這樣我們可以更好地掌握主動(dòng)權(quán),同時(shí)另一方面絕不放棄外循環(huán),包括和美國互通有無的貿(mào)易自由化,投資便利化,積極促進(jìn)中美關(guān)系形成有競爭更有合作、盡可能和平發(fā)展的格局。
研究財(cái)政必須“跳出財(cái)政看財(cái)政”,不能僅局限在財(cái)政自身業(yè)務(wù)的眼界之內(nèi),一定要胸懷全局。對(duì)應(yīng)中央所說的中國式現(xiàn)代化的五大特征,財(cái)政要關(guān)鍵性地匹配上自己的功能作用,爭取以財(cái)政服務(wù)全局,多做貢獻(xiàn),助力中國經(jīng)濟(jì)起飛和可持續(xù)發(fā)展,使我們的現(xiàn)代化道路越走越寬。
財(cái)政確保有效投資仍是關(guān)鍵,利于提振信心釋放消費(fèi)潛力
觀察者網(wǎng):從中國式現(xiàn)代化的獨(dú)特視角來審視,財(cái)政無疑扮演著至關(guān)重要的角色?;氐礁唧w的問題上,有學(xué)者提出中國在過去40多年的高速發(fā)展階段,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高政府投資、低福利支出的特點(diǎn)。當(dāng)下也有學(xué)者提出要轉(zhuǎn)變這種財(cái)政支出體制,擴(kuò)大福利支出。您認(rèn)為這種高政府投資、低福利支出的財(cái)政,是否是后發(fā)國家的階段性必然?還是中國財(cái)政的特色結(jié)構(gòu)?
賈康:在中國的發(fā)展過程中,投資發(fā)揮了極大作用,確實(shí)有它的獨(dú)特之處。傳統(tǒng)體制下,我們的財(cái)政被人們稱為生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政,意味著財(cái)政資源是通過投資安排出去的。
用過去的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來說,財(cái)政基本建設(shè)支出在整個(gè)國民收入里的比重達(dá)到40%左右比較合適。但這個(gè)數(shù)據(jù)不應(yīng)該僵化套用,隨著改革開放的深入,生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政要轉(zhuǎn)型,政府投資比重下降,但并沒有完全退場(chǎng)。
從全球視角審視,中國政府的投資規(guī)模明顯收縮后,在主要經(jīng)濟(jì)體中依然處于高位,這背后蘊(yùn)含著中國特色的發(fā)展邏輯。作為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體,中國要通過超常規(guī)路徑去追趕發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,力求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的跨越式發(fā)展。我們所主張的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,強(qiáng)調(diào)“守正創(chuàng)新,守正出奇”的戰(zhàn)略思維。中國的財(cái)政既要借鑒現(xiàn)代化的普遍國際經(jīng)驗(yàn),又要對(duì)應(yīng)中國國情下對(duì)現(xiàn)代化的特定客觀要求。
一個(gè)有利因素是,中國擁有將高儲(chǔ)蓄率轉(zhuǎn)化為投資資金的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。從統(tǒng)計(jì)上來看,人均國民收入是不斷提高的,老百姓可支配收入也是隨之提高的。原本在趨近于高收入經(jīng)濟(jì)體過程中,中國儲(chǔ)蓄率應(yīng)該適當(dāng)有所下調(diào),但由于這幾年特別是三年大疫之后,老百姓的避險(xiǎn)意識(shí)上升,所以社會(huì)整體的儲(chǔ)蓄率又提高了。
儲(chǔ)蓄率和投資率是有連帶關(guān)系的,在中國的國情之下,高儲(chǔ)蓄必須轉(zhuǎn)化為投資,才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,創(chuàng)造更多就業(yè)。近年老百姓在可支配收入節(jié)節(jié)上升的同時(shí),邊際消費(fèi)傾向卻未能上升,從而繼續(xù)導(dǎo)致高儲(chǔ)蓄率;又由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低迷階段,投資偏冷,大量儲(chǔ)蓄資金沉淀在銀行,無法轉(zhuǎn)化出高投資率。
要解決這個(gè)問題,就要有配套的相關(guān)政策。一是要求政府要實(shí)施反周期操作,以有效投資提供就業(yè),增加老百姓的收入,進(jìn)而使百姓的購買力有源頭活水,持續(xù)不斷提供民眾的消費(fèi)能力。二是要完善社會(huì)保障體系,讓老百姓減少后顧之憂,有收入后敢于花錢安心消費(fèi)。
當(dāng)下要強(qiáng)調(diào)的是,在市場(chǎng)主體仍然普遍存在信心不夠提振的問題,預(yù)期沒有得到明顯改善的情況下,我認(rèn)為首先應(yīng)該要綜合施治,提振信心,改善預(yù)期。
二十屆三中全會(huì)的指導(dǎo)方針中,包括做好預(yù)期管理,實(shí)際上對(duì)應(yīng)的就是這一現(xiàn)實(shí)重大問題,即使老百姓在方向感、安全感、希望感這方面能夠形成一個(gè)非常穩(wěn)定的向好預(yù)期,我認(rèn)為這也是當(dāng)下必須特別注意的事情。
針對(duì)提高企業(yè)信心、促使公眾預(yù)期向好方面的現(xiàn)實(shí)問題,要對(duì)癥下藥。比如中央強(qiáng)調(diào)要保持宏觀政策的一致性,但我們不能否認(rèn)的是,地方層面的一些動(dòng)作,是違反中央這一非常重要的方針政策導(dǎo)向的。這一段時(shí)間以來,很多地方由于財(cái)力緊張,對(duì)企業(yè)搞倒查多少年,去追索,去罰沒,其中的扭曲是不能否認(rèn)的。 從今年上半年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,GDP增長雖然達(dá)到5%,但因?yàn)榉N種原因財(cái)政收入以現(xiàn)價(jià)計(jì)算卻是下降的,而地方為主的非稅收入同期卻增長了11%以上,背后的問題非常值得我們重視和分析。
以上這些,都關(guān)系中國特大規(guī)模市場(chǎng)的消費(fèi)潛力如何如愿釋放的問題。我們的儲(chǔ)蓄率不能一高再高,消費(fèi)潛力要可持續(xù)地得到釋放。
但如何釋放中國這個(gè)特大規(guī)模市場(chǎng)的消費(fèi)潛力,確實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)工程問題。簡單來講,以有效投資擴(kuò)大就業(yè)是關(guān)鍵,低迷時(shí)期加大政府投資提升景氣以拉動(dòng)非政府投資跟進(jìn),確有必要;至于還要消除老百姓的后顧之憂釋放消費(fèi)潛力,則需要財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系提供穩(wěn)定的支持。
土地財(cái)政弊端的責(zé)任不在分稅制
觀察者網(wǎng):正如您提到的,未來中國經(jīng)濟(jì)要行穩(wěn)致遠(yuǎn),需要正視財(cái)政目前面臨的幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),第一個(gè)就是大家比較關(guān)注的財(cái)政收入下降問題,如果從歷史角度講,形勢(shì)有多嚴(yán)峻?
賈康:我們一般用財(cái)政收入占GDP比重即財(cái)政依存度 ,來衡量一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量,比重越高,說明財(cái)力越足。
從這個(gè)指標(biāo)看,我國是從早年傳統(tǒng)體制下的高位往下調(diào)整后又變得過低,直到1994年以后才有向比較高水平的回升。在相對(duì)穩(wěn)定一段時(shí)間之后,這幾年總體來說還是下降的,因?yàn)槲覀冇写罅康臏p稅降負(fù)措施,使得統(tǒng)計(jì)公布的政府收入占GDP比例,有所調(diào)低。
2023年,全國新增減稅降費(fèi)情況新華網(wǎng)
得承認(rèn),特別是三年大疫之后,地方政府目前的收支矛盾非常突出。前已述及,這種壓力下出現(xiàn)了地方政府所謂刮地皮式的追索、罰沒行為,導(dǎo)致非稅收入猛增。這里面明顯包含著違反中央大政方針的因素,這是我們不能回避的問題。
基于這種情況下出現(xiàn)的另一個(gè)問題就是,政府財(cái)力越困難,就越看重土地批租。
中國作為一個(gè)依然具有典型發(fā)展中國家特征的經(jīng)濟(jì)體,其國土開發(fā)的空間相當(dāng)大,很多地方轄區(qū)的土地批租收入,直觀來看是很有分量的。
這里面還有一個(gè)“地方政績錦標(biāo)賽”的問題。所謂“為官一任,造福一方”,追求政績是合乎官員應(yīng)有行為模式的,關(guān)鍵就是這個(gè)政績是不是能夠經(jīng)受時(shí)間的考驗(yàn)。
坐在位子上的“關(guān)鍵的少數(shù)人”,更關(guān)心的是任期之內(nèi)怎么出政績,政績?cè)趺礃拥玫礁鞣矫嫣貏e是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視等等。那就必然看重土地批租,因?yàn)檫@個(gè)方式有利于一次性把錢拿足,然后可以做想做的標(biāo)志性項(xiàng)目建設(shè),從而達(dá)到學(xué)者所說的“地方政績錦標(biāo)賽”的目標(biāo)。但一塊地皮一旦批租出去,40-70年間不會(huì)再由這個(gè)途徑產(chǎn)生一分錢的地方收入了,然而這個(gè)并不是在任領(lǐng)導(dǎo)人所關(guān)心的,反而容易與開發(fā)商“合謀”式抬升地價(jià)取得當(dāng)期更大的可用財(cái)力,短期行為由此而來。
這就聯(lián)系到我們的房地產(chǎn)市場(chǎng)過去為什么不斷出現(xiàn)“地王”和過熱的局面。為了應(yīng)對(duì)這種過熱局面,不得已采取以行政手段為主的措施來往下硬壓,而這種手段會(huì)明顯帶來一定的副作用。
我們不能否定獲取土地使用權(quán)的“招拍掛制度”,因?yàn)樵趪灵_發(fā)上,對(duì)應(yīng)土地使用權(quán)的分配,還沒有更好的形式來引入市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)前要解決的問題是,怎么樣通過制度建設(shè)和政策優(yōu)化,把中國式的土地財(cái)政實(shí)際對(duì)接到地方政府更合理更廣義的土地財(cái)政上去,即不能只靠土地批租,而是要靠土地使用權(quán)交易后,所建成的不動(dòng)產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)的稅收,源源不斷地產(chǎn)生地方收入,這是地方政府在財(cái)源建設(shè)概念之下需要考慮的制度建設(shè)問題。這就涉及到地方稅體系建設(shè)、擴(kuò)大直接稅等配套改革了。
截止2023年年末,全國政府法定債務(wù)率為56.1%,低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和新興市場(chǎng)國家新華網(wǎng)
有些人把“土地財(cái)政”的短期行為問題和地方財(cái)政困難、隱性負(fù)債債等問題都?xì)w咎于分稅制,這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)必須排除。事實(shí)上中國地方概念的省以下,并沒有貫徹分稅制安排,像沿海的遼寧、江蘇、浙江、福建,中部的湖北等省,省級(jí)以下沒搞分稅制,而是維持著傳統(tǒng)體制下的一種典型的總額分成制,其他地方則是按稅種分成,總的看是五花八門,又復(fù)雜易變,討價(jià)還價(jià)色彩很濃重。這帶來一系列弊病,如果從制度機(jī)制成因來說,這跟基層的財(cái)政困難、隱性負(fù)債有關(guān),也和土地財(cái)政的短期行為有關(guān)。
因此,我們必須堅(jiān)定不移地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律推進(jìn)深化改革,完善分稅制,使它橫向到邊,縱向到底,在省以下能夠落地。這是我認(rèn)為必須強(qiáng)調(diào)的一個(gè)改革大方向。特別是在省以下把改革成果落地,這是我們必須強(qiáng)調(diào)的改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難的大方向。
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本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯: 蘇堤 
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