西方學(xué)者以及權(quán)威人士愈發(fā)擔(dān)心，中國規(guī)劃的“一帶一路”倡議（B&R）可能進(jìn)一步改變?nèi)驊?zhàn)略布局，從而對北京有利。基礎(chǔ)設(shè)施貸款成為其影響全球的主要杠桿。由中國雙邊貸款機(jī)構(gòu)——中國國家開發(fā)銀行（CBD）與中國進(jìn)出口銀行（CEXIM），以及新成立的多邊亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行所資助的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)的輻射范圍可謂是史無前例。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)融資已經(jīng)進(jìn)行了二十年有余，而“一帶一路”倡議只不過是該發(fā)展過程中全球海洋變化的一個(gè)自然進(jìn)程。

事實(shí)上，西方早就把這一領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)讓給了中國，這一反常情況主要是由中國國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施政策而非外交政策促成的。使得歐美地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無法付諸實(shí)施的因素同樣使得西方贊助的項(xiàng)目在發(fā)展中國家的可行性不及中國。

中國基礎(chǔ)設(shè)施對外的舉措反映了其在國內(nèi)的做法。相比項(xiàng)目的具體可行性，評估項(xiàng)目更側(cè)重于該項(xiàng)目的切實(shí)作用。中國人往往高估了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目正面的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)，而低估了其無論是在經(jīng)濟(jì)、社會還是環(huán)境方面的潛在危害。相比之下，西方的措施則更具事務(wù)性，并且對特定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境方面的后果所應(yīng)有的注意上都下足了功夫。這些保障措施符合發(fā)展中國家普通民眾的利益。但西方機(jī)構(gòu)已經(jīng)不愿意冒險(xiǎn)以至于實(shí)施此類項(xiàng)目的成本與時(shí)間激增。西方政府以及其施加影響的多邊機(jī)構(gòu)，例如世界銀行，如果不想讓這一領(lǐng)域聽任中國壟斷，就必須考慮如何使他們的保障過程更加靈活。

過去二十年來，中國建筑公司從無名小卒一躍成為國際基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的主導(dǎo)。作為北京鼓勵(lì)海外投資的“走出去”政策的一部分，這些公司的項(xiàng)目幾乎完全由中國政府支持的雙邊貸款機(jī)構(gòu)資助。2002年諸項(xiàng)目占據(jù)了約四分之一的發(fā)展貸款行業(yè)（以總資產(chǎn)計(jì)），到2016年已經(jīng)發(fā)展為行業(yè)的四分之三以上。

同年，國開行與中國進(jìn)出口銀行的總資產(chǎn)已經(jīng)增至六家主要國際和區(qū)際開發(fā)銀行合并資產(chǎn)的3.5倍左右，即國際復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行與國際金融公司。

在解釋是什么推動這一趨勢的時(shí)候，西方觀察員總是提及在基礎(chǔ)設(shè)施方面中國相比西方的三點(diǎn)優(yōu)勢：第一，中國是一個(gè)不需要聽從利益相關(guān)者的專制國家；第二，中國的外交政策策略通過基礎(chǔ)設(shè)施貸款擴(kuò)大影響力；第三，中國有支撐建筑公司的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策。

過去二十年里，美國發(fā)展機(jī)構(gòu)飽受左、右派的國內(nèi)政治質(zhì)疑的約束。保守派指責(zé)他們的開支或者公司福利過度浪費(fèi)，而自由派批評他們的投資決策并不足以解決環(huán)境或者社會問題。

盡管這些無疑都是促成因素，它們都不足以解釋中國在這一領(lǐng)域的成功有多徹底。盡管中國政策性銀行貸款的增長最初集中于像委內(nèi)瑞拉或者埃塞俄比亞這樣的其他專制國家，如今中國機(jī)構(gòu)也為民主國家的項(xiàng)目融資，比如它們在巴爾干和東歐建立的道路網(wǎng)絡(luò)。

北京可能設(shè)法利用基礎(chǔ)設(shè)施獲取外國影響力，但這種外交影響往往被夸大化了。預(yù)期貸款對借款人來說很有吸引力，但項(xiàng)目一旦完工幾乎不再提供任何的優(yōu)勢。盡管精英們在短期內(nèi)可能會受到影響，大量中國項(xiàng)目極度疏遠(yuǎn)當(dāng)?shù)鼐用瘢罱K遭到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對。這種情況已經(jīng)在阿根廷、緬甸和斯里蘭卡發(fā)生過，獨(dú)裁者或者民粹主義領(lǐng)袖在那里達(dá)成的協(xié)議使得這些領(lǐng)袖與中國人都蒙羞。

對于中國在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域日益占據(jù)的主導(dǎo)地位，更好的解釋事實(shí)上僅僅是中國公司和貸款機(jī)構(gòu)解決基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展問題的方式與西方同行有著根本的區(qū)別，無論是國內(nèi)還是國外。

（圖源：路透社）

西方模式重在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

如今西方開發(fā)機(jī)構(gòu)背負(fù)著過去歷史的負(fù)擔(dān)，在那個(gè)年代他們實(shí)際上是為東道國借款人提供服務(wù)的唯一的銀行。潛在項(xiàng)目總是被評估以確保它們的總收益超過經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)而確保貸款能被實(shí)際清償。從20世紀(jì)80年代末開始，這種計(jì)算方式就開始納入了環(huán)境、安全和其他成本而非僅僅是被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“負(fù)外部性”的財(cái)務(wù)支出。

如果一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能對社會產(chǎn)生凈收益，那通過嚴(yán)格的保障措施來規(guī)制“負(fù)外部性”就非常關(guān)鍵,但是必須通過對可持續(xù)電力、清潔水、就業(yè)和總體經(jīng)濟(jì)增長的均衡考量，來計(jì)算成本和收益。在西方，保障措施的層次隨時(shí)間更替。在世界銀行領(lǐng)導(dǎo)下，西方貸款機(jī)構(gòu)對借貸者提出了越來越多的負(fù)擔(dān)性要求。從1990年代到2000年初期，世界銀行日益要求借貸者滿足它的環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)，這在事實(shí)上等于將這些標(biāo)準(zhǔn)從出借國輸出到借貸國。日益嚴(yán)苛的審查在西方進(jìn)一步催生出一個(gè)非政府組織的產(chǎn)業(yè)鏈，它們通過游說來取消或者改變潛在的世界銀行貸款項(xiàng)目。

這些舉措對于世界銀行的貸款項(xiàng)目的影響顯著。實(shí)際上，國際復(fù)興開發(fā)銀行（又稱世界銀行）的貸款承諾從20世紀(jì)80年代和90年代年平均超過250億美元降至2000年到2009年的166億美元。下降的原因在于世界銀行項(xiàng)目中要求過于嚴(yán)苛的信托和社會/環(huán)境保障措施，這些措施減緩了銀行貸款并增加了借款人的有效成本。

因此，世界上最大的發(fā)展機(jī)構(gòu)開始從基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)中退出，這時(shí)中國的政策性銀行正好進(jìn)入行業(yè)。

經(jīng)過了2010年的內(nèi)部審查之后，世行致力于對其保障措施進(jìn)行改革并增加對基礎(chǔ)設(shè)施的貸款。然而，環(huán)境政策改革已經(jīng)成為該機(jī)構(gòu)實(shí)施新舉措的困難的隱喻。其全新的環(huán)境與社會框架發(fā)展持續(xù)了六年之久，實(shí)際上是對審查政策的再審。該框架預(yù)計(jì)于2018年實(shí)施。

世界銀行的諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同樣也適用于美國的雙邊貸款項(xiàng)目。在過去的二十年里，美國開發(fā)機(jī)構(gòu)一直受國內(nèi)左、右翼的政治質(zhì)疑的限制。保守派指責(zé)他們的開支或者公司福利過度浪費(fèi)，而自由派則批評它們的投資決策沒有充分考慮到環(huán)境或者社會問題。鑒于國會中共和黨派的反對，美國的海外投資公司和進(jìn)出口銀行的章程于2015年失效，同時(shí)最近這兩個(gè)機(jī)構(gòu)還得面對美國環(huán)保組織指控關(guān)于其資助國際上一些化石燃料項(xiàng)目的訴訟。2013年奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的“非洲電力倡議”是美國舉措成熟化的最新例證。

截止2017年底，似乎大部分的撥款僅僅是在已有的授權(quán)條件下進(jìn)行了重新分配。國會預(yù)算辦公室得出的結(jié)論是，《非洲電氣化法案》實(shí)際上將為美國政府省下一筆費(fèi)用。因此，奧巴馬簽署的項(xiàng)目似乎沒有獲得任何新的凈資金，與中國在過去十年向撒哈拉以南非洲注入的600億至700億美元的新貸款形成了鮮明對比。

一個(gè)更好的東方模式？

對于東道主借款人甚至中國本身而言，新近占主導(dǎo)地位的中國模式是否是發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施更好的舉措？中國政策性銀行的新紀(jì)錄已經(jīng)開始顯現(xiàn)，但它幾乎沒有達(dá)到所有可能性的指標(biāo)。幾十年來，中國在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，但最近它在中國經(jīng)濟(jì)中所占的份額已經(jīng)變得不可持續(xù)。到了2016年，中國的固定資本形成總額（有形資產(chǎn)投資總額）超過了GDP的45%。該國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與中國地方債務(wù)的陡增同時(shí)發(fā)生，同時(shí)于2014年和2015年的大部分時(shí)間里，中國政府都在試圖解決這個(gè)問題，并最終要求國內(nèi)銀行以“協(xié)商”后的利率為地方政府債務(wù)的再融資以交換主權(quán)的方式擔(dān)保。這樣雖然成功避免了危機(jī)，實(shí)際上卻將中國地方政府的壞賬記到了國家的賬簿上。

這段經(jīng)歷讓我們對海外貸款有了一些了解，同時(shí)也得到了一些重要的訓(xùn)誡。第一，接受中國海外投資的交易對手不是地方省份，他們是主權(quán)國家。如果海外舊賬堆積如山，中國政府解決問題將會力不從心。第二，對于海外項(xiàng)目而言，中國不一定能像國內(nèi)項(xiàng)目那樣，獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的所有有益的經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)。相反，海外的中國企業(yè)要想獲得它們就必須與它們的東道主競爭。

西方觀察者指責(zé)中國的政策性銀行利用了“債務(wù)陷阱外交”，比如從委內(nèi)瑞拉獲得超過600億美元的基礎(chǔ)設(shè)施貸款，從斯里蘭卡獲得超過80億美元貸款用于被證明在經(jīng)濟(jì)上不可行的項(xiàng)目。但這都并不能解釋中國政策性銀行顯然在兩地都損失了巨額資金的事實(shí)。一份粗略的評論表明，世界上到處都是中國資助的財(cái)務(wù)上不可能運(yùn)行良好的基礎(chǔ)設(shè)施。這就意味著資助他們的貸款要么不能清償，要么由東道國的主權(quán)擔(dān)保而成為了貸款人的負(fù)擔(dān)。委內(nèi)瑞拉這樣的國家似乎是在剝削中國，但事實(shí)上并不是那樣。

中國的政策性銀行貸款項(xiàng)目相對還不成熟，且總體上已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)困難的跡象，尤其是對專門從事國際貸款的中國進(jìn)出口銀行而言，而國開行的目標(biāo)是將70%的貸款投入中國的項(xiàng)目。中國進(jìn)出口銀行報(bào)告的2008年的貸款損失是可以忽略不計(jì)的，但是到了2015年和2016年，每一年都要猛減不止50億美元。2015年，中國財(cái)政部注入了超過900億美元的現(xiàn)金，基本上由國開行和中國進(jìn)出口銀行平分。財(cái)政部報(bào)告稱，注資前國開行的資本充足率（衡量銀行償付能力的指標(biāo)）要低于9%，而中國進(jìn)出口銀行的比率僅為2.26%。

對于東道國的借款人甚至中國來說，新主導(dǎo)的中國模式是一種更好的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展策略嗎？

中國政策性銀行提供的貸款一般都有缺乏透明度的特點(diǎn)；他們的絕大多數(shù)的項(xiàng)目都是經(jīng)過直接談判后直接執(zhí)行的。通常貸款的條款和要求到底是什么并不清楚——更重要的是，無論這些貸款是通過主權(quán)擔(dān)保的，還是“無追索權(quán)”的，都意味著貸款只能由項(xiàng)目本身來擔(dān)保。如果貸款方違約，貸款人將自陷囹圄。這種模糊性甚至使得東道國難以計(jì)量其債務(wù)的規(guī)模，同時(shí)中國的政策性銀行也很難準(zhǔn)確地評估其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)的債務(wù)。

如果中國的貸款項(xiàng)目的實(shí)際目的是為了建立國際影響力，可以說這種目的是基本上不可能達(dá)成的。如今，許多接受中國貸款最多的國家與中國的雙邊關(guān)系不是最好的，反而是最糟糕的。中國在斯里蘭卡大規(guī)模的投資是最顯著的例證，陷入債務(wù)泥潭的地方機(jī)構(gòu)對中國產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵制。除了巴基斯坦這樣的極端個(gè)案以外，中國“一帶一路”的最大受援國之一的南亞國家已經(jīng)轉(zhuǎn)向印度、日本或者美國進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。

更好的西方模式

西方的貸款機(jī)構(gòu)所應(yīng)該做的不僅僅是等待中國的貸款項(xiàng)目走投無路，多邊基礎(chǔ)設(shè)施貸款機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行重組，考慮到它們已經(jīng)不再是貸款人唯一可行的選擇。西方發(fā)展項(xiàng)目貸款的下一輪迭代應(yīng)當(dāng)促進(jìn)采購的透明化、競爭性以及并非由隱藏主權(quán)擔(dān)保的無追索權(quán)的融資，而不應(yīng)當(dāng)基于推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)度而對東道國施加過于繁重的要求。參與方式的替代性方案可能是同樣的項(xiàng)目，只不過沒有這些機(jī)構(gòu)所努力推進(jìn)的保障措施和分析計(jì)算。執(zhí)行這些要求的責(zé)任必須由東道國自己來承擔(dān)。為了推進(jìn)海外項(xiàng)目的迅速發(fā)展，必須保護(hù)西方貸款機(jī)構(gòu)在國內(nèi)免受政治干涉。

這將不需要發(fā)展機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施方面展開惡性競爭。如今西方發(fā)展機(jī)構(gòu)被束縛到無法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)它們的宗旨的地步。中國只不過在彌補(bǔ)這一缺口。

（原載“法意讀書”微信公眾號 翻譯：杭佳佳 現(xiàn)為北京大學(xué)法律碩士法律與公共政策方向17級碩士）