當(dāng)下美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策

在21世紀(jì)，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策至少涉及產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，重在提升企業(yè)的研發(fā)能力、確保美國(guó)的全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位，由國(guó)防部、國(guó)立衛(wèi)生研究院、能源部、國(guó)家航空航天局、國(guó)家科學(xué)基金、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等實(shí)施。產(chǎn)業(yè)組織政策，重在優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、改善美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部、各級(jí)司法機(jī)構(gòu)等來(lái)實(shí)施。

此外，還有一些產(chǎn)業(yè)政策，或推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或用來(lái)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，分別由聯(lián)邦小企業(yè)管理局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部等不同的部門來(lái)實(shí)施。美國(guó)總統(tǒng)和美國(guó)國(guó)會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和美國(guó)州政府機(jī)構(gòu)、公共部門和私營(yíng)部門，都有參與制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力或機(jī)會(huì)，并彼此互動(dòng)。

就產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策而言，美國(guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策積極介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最好例證。2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府層面的研發(fā)支出就高達(dá)1323億美元，分別由國(guó)防部、衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時(shí)間里，美國(guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就累計(jì)達(dá)到了42790億美元（按2005年美元價(jià)格計(jì)算）。

這些研發(fā)支出項(xiàng)目涵蓋了從國(guó)防、衛(wèi)生、空間飛行、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)和交通等多個(gè)領(lǐng)域，包括計(jì)算機(jī)、數(shù)學(xué)、工程、生命科學(xué)、物理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)科學(xué)等多個(gè)學(xué)科方向，涉及基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開(kāi)發(fā)、研發(fā)設(shè)備等多個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)員了州政府、地方政府、企業(yè)、大學(xué)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、美國(guó)聯(lián)邦政府資助的研發(fā)機(jī)構(gòu)等參與其中，為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的技術(shù)引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)振興作用。

根據(jù)美國(guó)《研究開(kāi)發(fā)》雜志關(guān)于美國(guó)創(chuàng)新項(xiàng)目的評(píng)獎(jiǎng)統(tǒng)計(jì)，從1971年到2006年，來(lái)自公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在美國(guó)“R&D100”的100家獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，呈現(xiàn)總體上上升的勢(shì)頭；從1988年到2006年的7次評(píng)獎(jiǎng)中的6次，公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在美國(guó)“R&D100”的評(píng)獎(jiǎng)項(xiàng)目超過(guò)了50家，即占比超過(guò)50％；公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在“R&D100”的高獲獎(jiǎng)比例，充分說(shuō)明了美國(guó)政府在高水平研發(fā)方面的重要作用和影響。

除了直接的研發(fā)投入，美國(guó)企業(yè)可以通過(guò)信貸等方式獲得美國(guó)政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動(dòng)汽車項(xiàng)目，就得到了美國(guó)政府的重要支持：在2010年特斯拉項(xiàng)目的啟動(dòng)階段，特斯拉從美國(guó)能源部獲得了4.65億美元貸款支持。明顯的，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在美國(guó)創(chuàng)新活動(dòng)中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對(duì)本國(guó)企業(yè)或明或暗的研發(fā)補(bǔ)助、其他形式的科技支持，是當(dāng)下美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的新特點(diǎn)之一。

除了產(chǎn)業(yè)技術(shù)類政策，美國(guó)還有很多重在優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和改善美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)組織政策、旨在改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)政策。

尤其是，在過(guò)去的100多年里，圍繞反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策，構(gòu)成了美國(guó)立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和美國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行并購(gòu)重組、提高美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容?？傮w上，美國(guó)政府的反壟斷政策始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色。

一方面，對(duì)并購(gòu)重組放行的“胡蘿卜”政策始終存在，而且對(duì)美國(guó)的并購(gòu)重組起到了重要的推動(dòng)作用；另一方面，美國(guó)政府的反壟斷政策并未能切實(shí)削弱企業(yè)推動(dòng)并購(gòu)重組的內(nèi)在動(dòng)力，有些時(shí)候甚至是那些“大棒”政策適得其反地推動(dòng)了企業(yè)的并購(gòu)重組。

受益于反壟斷政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織政策的變革，《橫向并購(gòu)指南》、《國(guó)家合作研究與生產(chǎn)法》與《競(jìng)爭(zhēng)者之間合作的反壟斷指南》等的數(shù)次修訂，無(wú)論是HHI反壟斷指數(shù)的提高，還是生產(chǎn)、研究、營(yíng)銷、采購(gòu)環(huán)節(jié)合作的允許，或是在特定領(lǐng)域的豁免，都使得美國(guó)企業(yè)旨在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新的并購(gòu)重組更大程度上成為可能。受益于這些政策變化，美國(guó)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)、生產(chǎn)、采購(gòu)、銷售等方面的合作，也變得相對(duì)容易。

美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的啟示

我們要認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)政策在所有國(guó)家的普遍存在、產(chǎn)業(yè)政策在美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要作用，堅(jiān)定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施好中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策。

（一）所有國(guó)家的政府都在以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，政府自覺(jué)地實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策與非政府（尤其是特殊利益集團(tuán)）來(lái)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，是二者的唯一區(qū)別。理論和歷史反復(fù)昭示，產(chǎn)業(yè)政策既存在于歷史和當(dāng)下的時(shí)間軸，也存在于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的空間軸，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。

重要的是，積極的產(chǎn)業(yè)政策意味著政府并不僅僅在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中充當(dāng)一個(gè)被動(dòng)的“守夜人”的角色，而且要在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)培育等方面扮演更加積極的角色，以實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)角色的良性互動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，政府不能僅僅充當(dāng)市場(chǎng)的“修理者”角色，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的“塑造者”角色，盡管政府的產(chǎn)業(yè)政策存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)，面臨巨大的改善空間。從歷史和當(dāng)下的角度來(lái)看，以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，也正是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的真實(shí)經(jīng)濟(jì)史。

（二）產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他形式的產(chǎn)業(yè)政策的共同存在，是美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)典型特征，而美國(guó)政府或是按照杰佛遜的修辭說(shuō)，按照漢密爾頓的政策做的政府。流行的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府僅僅能扮演市場(chǎng)失靈的“修理者”角色，以彌補(bǔ)市場(chǎng)自身的缺陷和盲點(diǎn)。

美國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)則表明，政府的角色不僅僅體現(xiàn)在政府對(duì)企業(yè)研發(fā)方面每年1000多億美元的直接支出、通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)投資支持中小企業(yè)發(fā)展（產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策）等，也體現(xiàn)在政府對(duì)企業(yè)旨在實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“技術(shù)創(chuàng)新”的并購(gòu)重組活動(dòng)的支持和引導(dǎo)（產(chǎn)業(yè)組織政策）。

一方面，美國(guó)政府通過(guò)每年1000多億美元的直接支出，填補(bǔ)了美國(guó)企業(yè)在研發(fā)領(lǐng)域的投資不足，帶動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；另一方面，美國(guó)政府通過(guò)修改、制定涉及企業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)的法律法規(guī)，甚至直接介入美國(guó)經(jīng)濟(jì)中的并購(gòu)重組，為美國(guó)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”與“技術(shù)創(chuàng)新”創(chuàng)造條件，推動(dòng)著美國(guó)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織變革。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策還是產(chǎn)業(yè)組織政策或是其他形式的產(chǎn)業(yè)政策，都構(gòu)成了美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的積極存在。這個(gè)意義上，美國(guó)政府或許就是一個(gè)按照杰佛遜的修辭說(shuō)，按照漢密爾頓的政策做的政府。

（三）堅(jiān)定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施好中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究梳理、科學(xué)評(píng)估和優(yōu)化完善。

有力的產(chǎn)業(yè)政策和強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)同為中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊優(yōu)勢(shì)所在。推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和中國(guó)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)做大，都離不開(kāi)有效的產(chǎn)業(yè)政策支持，不能對(duì)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策體制進(jìn)行簡(jiǎn)單否定。我們要借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的重要作用，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組織政策在產(chǎn)業(yè)并購(gòu)重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用，以實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)能動(dòng)性的良好對(duì)接，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向中高端。

同時(shí)，要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和改革創(chuàng)新，對(duì)不合時(shí)宜、不經(jīng)濟(jì)、無(wú)效率的產(chǎn)業(yè)政策形式（如某些補(bǔ)貼）進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，對(duì)能更加促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)業(yè)政策形式（如基金形式）要大膽實(shí)驗(yàn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)理論和成熟經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行總結(jié)提煉，做好產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐的齊頭并進(jìn)，共同推動(dòng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

（作者為國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心副研究員，文章原載于《財(cái)經(jīng)》雜志2016年12月19日）