兩種截然不同的公務(wù)員制度

淺淺的一道深圳河，卻隔開(kāi)了兩種截然不同的社會(huì)制度。當(dāng)前，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，增加內(nèi)地和港澳協(xié)同發(fā)展，粵港政府高層的互動(dòng)必不可少，也需要公務(wù)員深入對(duì)方政務(wù)營(yíng)地，了解彼此的公務(wù)運(yùn)作方式方法，進(jìn)而互通互達(dá)、聯(lián)手共進(jìn)。

筆者長(zhǎng)期在香港工作生活，對(duì)粵港兩地的公務(wù)員系統(tǒng)差別有著切身的體會(huì)。以印章為例，內(nèi)地的公函蓋有單位公章，代表這是集體決策、集體力量；但在香港，公函都是以司局部門首長(zhǎng)署名，蓋部門首長(zhǎng)個(gè)人印章，強(qiáng)調(diào)的是部門首長(zhǎng)的個(gè)人權(quán)威和背書(shū)負(fù)責(zé)。兩種不同的用印規(guī)則，折射的是兩種不同的政治邏輯、政治體制。

香港經(jīng)歷過(guò)英國(guó)150多年的“殖民”統(tǒng)治，現(xiàn)行的公務(wù)員架構(gòu)基本復(fù)制于英國(guó)，是典型的科層制。公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，類似于內(nèi)地的行政干部和專業(yè)技術(shù)干部。政務(wù)官每級(jí)之間等級(jí)嚴(yán)密、涇渭分明，公務(wù)員要在系統(tǒng)內(nèi)不斷攀爬，才能一步步成長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)。

回歸后，特區(qū)政府對(duì)公務(wù)員體系進(jìn)行的最大改革，就是董建華于2002年建立了“問(wèn)責(zé)制”，各個(gè)司局長(zhǎng)不再能夠以“政治中立”作為免責(zé)的條件，而是接受政治委任、承擔(dān)政治責(zé)任，如有重大政策失誤，在極端情況下，他們可能需要辭職。

把握香港公務(wù)員制度，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于“政務(wù)官”（Administrative Officer，簡(jiǎn)寫AO）。根據(jù)職系架構(gòu)和編制，政務(wù)官分為政務(wù)主任、高級(jí)政務(wù)主任、首長(zhǎng)級(jí)政務(wù)官等7個(gè)職級(jí)，共748人。政務(wù)官是專業(yè)的管理通才，這些高級(jí)公務(wù)員參與政府政策的制定、資源調(diào)配以及重大政府計(jì)劃的施行，在香港特別行政區(qū)政府角色很重要，影響也很深遠(yuǎn)。

政務(wù)官（AO），構(gòu)成了香港公務(wù)員制度的核心。圖源：香港公務(wù)員事務(wù)局。

葉劉淑儀曾長(zhǎng)期在港英政府任職，于1975年開(kāi)始擔(dān)任AO。她一語(yǔ)道出了港英管治的核心，即“英國(guó)人將我們（中國(guó)籍AO）訓(xùn)練成執(zhí)行者而非領(lǐng)導(dǎo)者”。

港英時(shí)期，資深政務(wù)官主要由英國(guó)人擔(dān)任，他們只會(huì)教中國(guó)籍政務(wù)官辦妥事情，不會(huì)訓(xùn)練他們就復(fù)雜、具爭(zhēng)議的議題作出決策。1982年卸任港督的麥理浩，當(dāng)時(shí)有句話令葉劉淑儀印象深刻——“麥理浩離港前贊揚(yáng)我們這些公務(wù)員：你們是辦妥事情的最佳人選。”

香港直到即將回歸前數(shù)年才推行“政務(wù)官本地化”，換言之特區(qū)政府的政務(wù)官在管治回歸后的香港時(shí)，本身存在管治經(jīng)驗(yàn)缺乏的短板，領(lǐng)導(dǎo)力亟需鍛煉彌補(bǔ)。

2017年香港特別行政區(qū)第五屆政府主要官員。圖源：特區(qū)政府網(wǎng)站

以香港“三司十三局”為例，司局長(zhǎng)都是由特首提名，經(jīng)國(guó)務(wù)院任命。但實(shí)際上，按照政策制定，十三局的局長(zhǎng)主管政策范疇，但財(cái)權(quán)卻掌握在資深A(yù)O出任的常任秘書(shū)長(zhǎng)手中，局長(zhǎng)雖貴為一局之長(zhǎng)，卻是“無(wú)財(cái)司令”。

由副局長(zhǎng)到政治助理更“可憐”，他們連以官方身份出席一些國(guó)際或內(nèi)地重要會(huì)議，也必須得到常秘首肯，否則就不能得到公款報(bào)銷。

而大部分司局長(zhǎng)，也是在資深A(yù)O中晉升任命的，只有少數(shù)由特首從無(wú)公務(wù)員背景的人員中提名任命。

資深A(yù)O對(duì)公務(wù)員體系的掌控，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是按照不成文的規(guī)定，公務(wù)員事務(wù)局的局長(zhǎng)必須從資深A(yù)O中遴選，以保證其“專業(yè)性”，但也導(dǎo)致“近親繁殖”。

二是特區(qū)政府有一個(gè)專門的“公務(wù)員敘用委員會(huì)”，主要任務(wù)是“就頂薪點(diǎn)達(dá)政府總薪級(jí)表第26點(diǎn)(50825元)或以上的人員的聘用和晉升事宜，向行政長(zhǎng)官提供意見(jiàn)”，而AO起薪點(diǎn)剛好是總薪級(jí)表第27點(diǎn)，這等同特區(qū)政府高級(jí)公務(wù)員的聘用和晉升都在這委員會(huì)的權(quán)力范圍內(nèi)，但這個(gè)委員會(huì)本身就是由資深A(yù)O組成的，主席由退休后的資深A(yù)O擔(dān)任，使之成為一個(gè)內(nèi)部循環(huán)的系統(tǒng)，缺乏革新的動(dòng)力。

三是目前的資深A(yù)O不少是從港英政府時(shí)期過(guò)渡而來(lái)，對(duì)英國(guó)體制和文化的認(rèn)同度較高，認(rèn)為這一套制度體系明顯優(yōu)于內(nèi)地公務(wù)員制度，容易將其政治觀念傳導(dǎo)到基層公務(wù)員，令他們遵循其指導(dǎo)，不敢過(guò)于表達(dá)其愛(ài)國(guó)立場(chǎng)。香港前些年，報(bào)名到內(nèi)地參加國(guó)情研修班的名額往往無(wú)法報(bào)滿，就是由于AO害怕被上級(jí)“打入另冊(cè)”。

四是資深A(yù)O把握著對(duì)違紀(jì)公務(wù)員的認(rèn)定和處置權(quán)，可以裁定哪些公務(wù)員有違紀(jì)行為可被辭退，哪些則不受影響。今年2月23日出任食物及衛(wèi)生局常任秘書(shū)長(zhǎng)（食物）的劉利群，就是資深A(yù)O出身，雖然在擔(dān)任食物環(huán)境衛(wèi)生署署長(zhǎng)期間，多次因?yàn)檎瘟?chǎng)受到舉報(bào)，但并未受到追究，反而得到升遷。