美國智庫的“重振造船業(yè)”三大路線圖

針對造船業(yè)面臨的多重挑戰(zhàn)，威爾遜中心和傳統(tǒng)基金會的研究報告提出了一套系統(tǒng)化的改革方案，旨在提升美國造船業(yè)的國際競爭力。這些建議既包括行政層面的改革，也涵蓋立法支持，并強(qiáng)調(diào)軍方、造船企業(yè)和國會三方協(xié)同的重要性。

（一）行政體系改革：從采購機(jī)制到國際合作

1.確立破冰船合作協(xié)議的戰(zhàn)略地位

在行政層面，報告首先建議通過總統(tǒng)行政命令確立ICE Pact的戰(zhàn)略地位，為這一創(chuàng)新合作提供堅實保障。這包括三個具體步驟：一是通過行政命令正式確立ICE Pact框架的法律地位，彰顯政府對該倡議的堅定支持；二是提名并由參議院確認(rèn)一名國土安全部高級官員擔(dān)任美國ICE Pact國家協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)復(fù)雜的跨部門協(xié)調(diào)工作；三是通過2025財年預(yù)算程序，爭取國會劃撥長期穩(wěn)定的專項資金，確保ICE Pact能夠持續(xù)有效實施。

報告深入分析了ICE Pact的財政需求，指出該項目每年所需資金不超過2500萬美元，但這些資金對于ICE Pact的初期成功和構(gòu)建從美國政府采購到國際商業(yè)銷售的戰(zhàn)略通道至關(guān)重要。

芬蘭最新的破冰船“北極星號”于2017年下水，使用液化天然氣作為動力。威爾遜中心

2.構(gòu)建國家造船戰(zhàn)略體系

威爾遜研究中心在報告中一針見血地指出，美國亟需超越零敲碎打的海軍造船規(guī)劃，構(gòu)建一套高瞻遠(yuǎn)矚的國家戰(zhàn)略體系。該戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)評估現(xiàn)有美國造船產(chǎn)能基準(zhǔn)，明確規(guī)劃如何逐年科學(xué)調(diào)配有限產(chǎn)能，以滿足所有聯(lián)邦部門和商業(yè)市場的船舶需求，并制定定期更新的產(chǎn)能擴(kuò)張行動計劃。

報告毫不諱言，這一全局性戰(zhàn)略布局必然會觸動某些軍種部門的奶酪，因為它將迫使政府對跨部門和跨機(jī)構(gòu)的美國政府造船項目進(jìn)行全盤統(tǒng)籌與系統(tǒng)規(guī)劃。然而，這種整合對于防止內(nèi)部資源爭奪、避免重復(fù)建設(shè)，同時增強(qiáng)船廠規(guī)劃長期需求的前瞻能力至關(guān)重要。

為確保戰(zhàn)略的客觀性和權(quán)威性，報告建議由白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會和管理與預(yù)算辦公室（OMB）聯(lián)合國家安全委員會三方通力協(xié)作，共同制定并正式發(fā)布該戰(zhàn)略文件，并建立五年一輪的戰(zhàn)略定期評估與更新機(jī)制。報告特別點贊了加拿大國家造船戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗，認(rèn)為其對加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算編制與資源配置流程產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，值得美國借鑒取經(jīng)。

3. 優(yōu)化政府采購規(guī)則與流程

針對當(dāng)前僵化低效的聯(lián)邦采購法規(guī)，報告提出了四項刀刃向內(nèi)的改革建議：

（1）首制船或原型船應(yīng)摒棄固定價格模式，采用更為靈活的成本加成定價方式簽訂前兩艘建造合同，待技術(shù)成熟后再過渡至固定價格合同模式；

（2）大膽嘗試船舶建造管理者采購模式這一創(chuàng)新機(jī)制，特別適用于非戰(zhàn)斗類艦船的采購項目；

（3）賦予采購部門更為靈活的談判權(quán)限和對異常低價投標(biāo)進(jìn)行“火眼金睛”嚴(yán)格審查的專項權(quán)力；

（4）適度放寬“美國制造”的絕對要求，特別是在上游供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，以提升美國造船企業(yè)的國際競爭力。

報告特別聚焦于政府采購流程中“唯低價是從”的頑疾。 威爾遜中心指出，目前的采購法規(guī)過分強(qiáng)調(diào)最低價格而輕視最佳價值，這一短視行為屢屢導(dǎo)致后期成本飆升和交付嚴(yán)重拖延。針對這一問題，報告建議管理與預(yù)算辦公室（OMB）應(yīng)授權(quán)采購部門對不合理低價投標(biāo)保持高度警惕，必要時可以直接否決那些明顯是“掛羊頭賣狗肉”的低價投標(biāo)。

4. 強(qiáng)化需求管理

報告一針見血地指出，美國政府亟需對自身作為船舶采購方的“朝令夕改”行為設(shè)置必要的紀(jì)律約束，將重點聚焦于基礎(chǔ)性能指標(biāo)的科學(xué)制定，并有效控制其對設(shè)計頻繁變更的任性沖動。報告認(rèn)為，只有建立科學(xué)合理的需求管理機(jī)制，才能從源頭上斬斷美國造船業(yè)成本失控和工期延誤的毒瘤。

報告以極地安全巡邏船項目為活生生的教訓(xùn)，揭示了需求變更對項目成本和進(jìn)度的致命影響。該項目的成本嚴(yán)重超支，其根源之一正是需求的不斷變化與過度具體化。為解決這一痼疾，報告建議摒棄事無巨細(xì)的設(shè)計規(guī)格（design specifications），轉(zhuǎn)而采用基于性能的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)（performance-based specifications）。這種方法將明確定義艦船需要實現(xiàn)的功能和性能目標(biāo)，但給予造船廠在如何實現(xiàn)這些目標(biāo)方面的充分自主權(quán)，有助于降低成本并激發(fā)創(chuàng)新活力。

5. 推動國際貿(mào)易促進(jìn)與法規(guī)調(diào)整

報告呼吁通過行政命令，授權(quán)美國商務(wù)部國際貿(mào)易管理局的貿(mào)易促進(jìn)中心建立一支專攻造船業(yè)的專業(yè)團(tuán)隊。這支團(tuán)隊將與美國海軍、海事管理局、海岸警衛(wèi)隊和美國國家海洋和大氣管理局等機(jī)構(gòu)密切協(xié)作，系統(tǒng)梳理美國船廠為政府建造的軍事、科學(xué)或商業(yè)艦船，并積極推動其后續(xù)型號在國際市場上揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

同時，報告敦促調(diào)整《國際武器貿(mào)易條例》中的條條框框，特別是針對軍艦或其他戰(zhàn)斗艦船的過度管控。威爾遜中心指出，當(dāng)前ITAR的規(guī)定如同緊箍咒，嚴(yán)重阻礙了美國與盟友在造船技術(shù)領(lǐng)域的合作。報告建議國家安全委員會應(yīng)主動牽頭國防部、國務(wù)院和商務(wù)部三部門聯(lián)合評估，明確識別未來可部分或完全豁免于這些管控法規(guī)的特定艦船類別。

針對破冰船這一特殊案例，報告一針見血地指出，美國國產(chǎn)破冰船所采用的船體技術(shù)實際上已落伍于國際先進(jìn)水平，固步自封地嚴(yán)格限制技術(shù)合作反而是“因小失大”，不利于提升美國的整體技術(shù)能力。報告建議在保障核心軍事技術(shù)安全的前提下，適當(dāng)放寬對民用或民軍兩用技術(shù)的限制，為國際合作掃清障礙。

6. 優(yōu)化安全程序與分類要求

報告指出，當(dāng)前外國公民被一刀切地禁止在美國軍用艦船建造船廠工作，這種“寧可錯殺三千，不可放過一個”的做法嚴(yán)重限制了美國吸收國際先進(jìn)技術(shù)和專業(yè)人才的能力。威爾遜中心建議重新審視當(dāng)前美國軍事造船工藝流程和設(shè)計方案相關(guān)信息的分類級別，考慮在特定非關(guān)鍵船型項目上適度放寬安全限制要求，以便引入國際頂尖專業(yè)技術(shù)支持與外國專家協(xié)助。

報告認(rèn)為，安全與發(fā)展應(yīng)當(dāng)辯證統(tǒng)一：對于核潛艇等高度敏感的戰(zhàn)略艦船而言，外國人員進(jìn)入相關(guān)建造設(shè)施的限制自然不容商榷，但在其他領(lǐng)域適度放寬安全限制可能反而有利于美國國家安全的長遠(yuǎn)利益。例如，允許芬蘭和加拿大的破冰船專家更深入地參與美國破冰船項目，可以加速技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)，最終增強(qiáng)美國的自主能力。

7.創(chuàng)新融資機(jī)制與資金支持

盡管美國政府在直接引導(dǎo)聯(lián)邦財政援助流向造船產(chǎn)業(yè)方面受到層層掣肘，但威爾遜中心認(rèn)為政府完全可以靈活變通，通過審視特定關(guān)鍵項目的法定授權(quán)范圍與政策導(dǎo)向，并在未來資金機(jī)會通告中作出戰(zhàn)略性調(diào)整，明確強(qiáng)調(diào)造船相關(guān)項目的申請資格與優(yōu)先地位。

報告具體指出了幾個潛在的融資渠道：

（1）船廠設(shè)施及其上游供應(yīng)鏈的現(xiàn)代化改造項目完全符合能源部貸款計劃辦公室資金支持的條件，特別是那些涵蓋清潔能源應(yīng)用的項目；

（2）國防部戰(zhàn)略資本設(shè)備融資計劃可為軍事造船相關(guān)的設(shè)備更新提供強(qiáng)力支持；

（3）美國國際開發(fā)金融公司（DFC）具備一系列金融支持手段，可用于增強(qiáng)美國船廠在國際市場的競爭力。

報告特別強(qiáng)調(diào)了融資機(jī)制在支持美國船廠現(xiàn)代化改造中的重要性。威爾遜中心指出，美國船廠的許多關(guān)鍵設(shè)施和設(shè)備已是"老古董"，嚴(yán)重拖累生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。通過創(chuàng)新融資機(jī)制，政府可以幫助船廠投資新設(shè)備和現(xiàn)代化設(shè)施，從而顯著提高生產(chǎn)效率和國際競爭力。

8.制定多邊貿(mào)易戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)機(jī)制

針對國際市場競爭問題，威爾遜中心建議美國政府充分發(fā)揮其全球領(lǐng)導(dǎo)力，共同應(yīng)對全球造船市場的挑戰(zhàn)。報告分析了單邊關(guān)稅措施的局限性，指出由于美國海事商品進(jìn)口量有限，單純依靠關(guān)稅難以有效改變市場格局。其他政策建議，如對停靠美國港口的外國建造船舶征收差別化港口使用費(fèi)，同樣面臨執(zhí)行難度大且易被規(guī)避的現(xiàn)實困境。

威爾遜中心認(rèn)為，更有效的策略是通過多邊協(xié)調(diào)行動，構(gòu)建共同市場準(zhǔn)則和公平競爭環(huán)境。報告特別提到，美國應(yīng)該與歐盟、日本、韓國等伙伴共同合作，探索建立多邊造船貿(mào)易協(xié)議的可能性。

（二）立法支持體系：授權(quán)、人才與審批

除行政行動外，威爾遜中心報告還提出了三項關(guān)鍵的立法行動建議，這些建議需要國會層面的支持才能實現(xiàn)。

1. 《國防生產(chǎn)法》再授權(quán)

報告指出，若國會未能及時采取行動，《國防生產(chǎn)法》（DPA）項下的絕大多數(shù)授權(quán)條款將于2025年9月25日到期失效。 威爾遜中心認(rèn)為，此次再授權(quán)進(jìn)程為美方提供了“千載難逢”的戰(zhàn)略契機(jī)，可量身打造專項權(quán)力和授權(quán)機(jī)制，既助力美國船廠開拓國際市場，又能確保軍用艦船如期交付、預(yù)算精準(zhǔn)掌控。

《國防生產(chǎn)法》第三章賦予相關(guān)部門權(quán)力，可向符合條件的美國、加拿大、英國和澳大利亞企業(yè)提供一攬子財政支持，包括貸款、貸款擔(dān)保、采購承諾、專項撥款等多元化援助，旨在增強(qiáng)國防領(lǐng)域的生產(chǎn)能力與供應(yīng)鏈韌性。威爾遜中心建議國會明確指導(dǎo)或?qū)ｉT授權(quán)將DPA機(jī)制應(yīng)用于美國船廠支持體系，并在ICE Pact框架實施過程中，將芬蘭納入有資格獲取船廠相關(guān)貸款、采購承諾與貸款擔(dān)保的國家名單。

報告強(qiáng)調(diào)，國會需在這些預(yù)算授權(quán)正式啟動前提供充足資金保障?！秶郎a(chǎn)法》第三章授權(quán)的各項財政舉措主要通過國防生產(chǎn)法基金（DPAF）實施。除新冠疫情期間的特殊大規(guī)模資金投入外，近年來DPAF的常規(guī)撥款規(guī)模持續(xù)萎縮，國會大可通過補(bǔ)充該基金并明確其應(yīng)用方向，有效刺激船廠技術(shù)革新升級，同時為新建或現(xiàn)有美國造船基地吸引更多民間資本參與，形成良性循環(huán)、相輔相成的發(fā)展格局。

2.創(chuàng)新專業(yè)人才引進(jìn)與簽證政策

報告提出了一項創(chuàng)新建議——制定造船業(yè)專屬簽證計劃，為船廠提供特定數(shù)量的12個月期限特殊簽證配額，允許在緊急情況下，或基于技術(shù)培訓(xùn)目的，從北約成員國引進(jìn)專業(yè)外籍支持力量。

報告詳細(xì)分析了美國造船業(yè)人才短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，尤其在關(guān)鍵技術(shù)工種如高級焊工、管道工、電氣工程師等領(lǐng)域的短缺尤為嚴(yán)重。威爾遜中心指出，雖然長期解決方案應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)美國本土技術(shù)人才培養(yǎng)，但在短期內(nèi)，允許從盟國引進(jìn)高技能人才是填補(bǔ)關(guān)鍵空缺的必要舉措。

報告特別提到，韓國政府近期為提升本國船廠國際競爭力而實施的簽證擴(kuò)展計劃已取得顯著成效，這為美國提供了寶貴借鑒。韓國通過放寬對特定技術(shù)工人的簽證限制，成功緩解了造船業(yè)的技能短缺問題，并加速了大型船廠的生產(chǎn)恢復(fù)。

韓國巨濟(jì)島，大宇造船海洋工程有限公司。

3.優(yōu)化造船項目審批流程與時限

威爾遜研究中心提出，國會應(yīng)推動立法，對使用聯(lián)邦資金建設(shè)的新船廠和現(xiàn)有船廠擴(kuò)建項定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）審查程序設(shè)定明確時限，從而加速關(guān)鍵造船產(chǎn)能建設(shè)進(jìn)程。

報告指出，當(dāng)前美國基礎(chǔ)設(shè)施項目的審批流程堪稱“龜速前行”。這種漫長的審批過程嚴(yán)重延遲了船廠現(xiàn)代化和產(chǎn)能擴(kuò)張計劃的實施，削弱了美國應(yīng)對造船業(yè)挑戰(zhàn)的能力。威爾遜中心建議借鑒拜登總統(tǒng)簽署的兩黨共識提案（該法案豁免了特定新建半導(dǎo)體制造基地的冗長審批程序），為造船業(yè)制定類似的審批快速通道。

報告認(rèn)為，通過嚴(yán)控審批時限，既保障環(huán)境保護(hù)的基本要求，又避免行政程序成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絆腳石，實現(xiàn)效率與規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一，為國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清障礙，創(chuàng)造有利條件。