編者按：全球矚目的美國對華關(guān)稅戰(zhàn)再度升級：美國屢屢挑釁之下，中國對美產(chǎn)品加征稅率提至125%，而美國對華產(chǎn)品額外關(guān)稅已達145%。除此之外，特朗普政府上臺以來的種種霸權(quán)行徑，讓美國盟友和“對手”都大呼出格。

對此，美國內(nèi)部有分析認為，特朗普政府不過是延續(xù)了近20多來年美國主導的“全球經(jīng)濟戰(zhàn)”路線，其戰(zhàn)略核心在于：掌控全球化的“咽喉”（chokepoints）。前美國財政部制裁官員、哥倫比亞大學研究員愛德華·菲什曼（Edward Fishman）在其新書中分析了美國主導“全球經(jīng)濟戰(zhàn)”的起源、目的、手段及發(fā)展歷程，認為：

從二戰(zhàn)后建立的美元霸權(quán)（依托CHIPS、SWIFT等金融系統(tǒng)）到21世紀升級的技術(shù)封鎖（半導體、EDA軟件、光刻設備等），美國已將金融清算、技術(shù)標準、國際支付、航運保險等基礎(chǔ)設施轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略武器。這一體系背后，是美國整整四代官僚的苦心經(jīng)營。小布什時期創(chuàng)立“間接制裁”策略”；奧巴馬時期將宏觀經(jīng)濟建模納入制裁；特朗普首個任期將中國技術(shù)崛起視為“經(jīng)濟侵略”，并以“301條款”開啟貿(mào)易戰(zhàn)，強化出口管制；拜登時期開展新一輪制裁，例如凍結(jié)俄羅斯央行外匯儲備等。他們跨越黨派和部門整合資源，使經(jīng)濟戰(zhàn)成為美國戰(zhàn)略核心。而跨國企業(yè)和游說團體則是這場戰(zhàn)爭背后的“隱秘力量”。

如今，美國精英已基本承認，經(jīng)濟戰(zhàn)尚未取得重大戰(zhàn)略成果，但為了所謂“國家安全”必須堅持打下去，唯一分歧僅在于：選擇“多邊協(xié)調(diào)”還是“強力脫鉤”。隨著全球信任基礎(chǔ)被侵蝕，未來區(qū)域集團化趨勢將進一步加劇，甚至出現(xiàn)更危險的軍事對抗——即便如此，美國恐怕也難以回頭，而經(jīng)濟戰(zhàn)這張牌，已成為其對抗和謀利的最大指望。為便于國內(nèi)各界知己知彼、把握全球形勢之變，歐亞系統(tǒng)科學研究會在綜合菲什曼新書及多篇相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上編寫本文，供讀者參考。

【編寫/歐亞系統(tǒng)科學研究會 慧諾】

全球化的反噬：經(jīng)濟相相互依存成為美國的戰(zhàn)略武器？

當今時代的國際秩序正被一種新的戰(zhàn)略邏輯重塑：國家間力量的競爭不再主要依賴軍事干預，而是通過對經(jīng)濟樞紐的操控展開較量。以美國為核心的“經(jīng)濟戰(zhàn)時代”已然成型。在這一格局中，全球金融與技術(shù)網(wǎng)絡不僅是市場運行的渠道，更成為權(quán)力投射與脅迫工具的關(guān)鍵通道。

所謂“瓶頸/關(guān)鍵節(jié)點”（chokepoints），不再僅指博斯普魯斯海峽或霍爾木茲海峽這類地理上的戰(zhàn)略要地，而是那些在全球化體系中不可或缺的基礎(chǔ)設施與標準節(jié)點。美國掌控著多個此類節(jié)點，無論是全球金融清算系統(tǒng)中的美元主導地位（如CHIPS系統(tǒng)）、國際支付通訊網(wǎng)絡（如SWIFT）、還是關(guān)鍵技術(shù)（如半導體、操作系統(tǒng)、芯片制造設備）及全球服務（如海運保險）。這些渠道無一不是全球貿(mào)易與金融數(shù)據(jù)流動的必經(jīng)之路?？刂扑鼈?，就意味著可以授予準入、設置條件，甚至直接切斷對某國或某企業(yè)的連接，從而在世界范圍內(nèi)施加影響力。

這些關(guān)鍵樞紐并非一朝一夕構(gòu)建，而是在長達數(shù)十年的商業(yè)拓展與地緣政治演化中逐步形成。美元地位的確立始于二戰(zhàn)后的布雷頓森林體系，其后通過“石油美元”安排和金融市場的自由化進一步鞏固。20世紀70年代以后，伴隨著全球資本流動的加速，以美國為中心的金融結(jié)構(gòu)逐漸穩(wěn)固。銀行家如沃爾特·里斯頓（Walter Wriston）等人以贏得市場優(yōu)勢為目標，大力推動金融系統(tǒng)電子化，打造了如SWIFT和CHIPS這類高效卻極度中心化的系統(tǒng)。這種集中化，雖出于效率考量，卻也為未來的權(quán)力集中提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

2001年“9·11”事件后，美國財政部在反恐背景下，迅速建設起以“反恐與金融情報辦公室”（TFI）為核心的新型制度能力。以斯圖爾特·萊維為代表的財政官員推動將金融制裁工具系統(tǒng)化，最初針對的是恐怖組織與被孤立的小國如伊朗、朝鮮。但這一制度很快具備了更廣泛的適用性。

隨著中美技術(shù)競爭的加劇，美國逐步將出口管制武器化，不再局限于金融制裁。以商務部為主導，美國通過“實體清單”制度和“外國直接產(chǎn)品規(guī)則”（FDPR），將對半導體、EDA軟件、先進光刻設備等的管控納入國家戰(zhàn)略。這標志著從金融瓶頸向技術(shù)瓶頸的擴展，是對原有經(jīng)濟戰(zhàn)體系的升級。

這些經(jīng)濟瓶頸相互交織、彼此強化，構(gòu)成一個高度協(xié)同的權(quán)力網(wǎng)絡。美元體系的全球覆蓋使得金融制裁具備即時性與懲罰性，而SWIFT的信息控制則賦予制裁行為更大的精確性和透明度。即便是技術(shù)出口管制，也需要通過金融懲罰措施（如限制美元交易、開具巨額罰款）來確保其執(zhí)行。俄烏戰(zhàn)爭期間推出的俄油價格上限機制就顯示了這種聯(lián)動：通過G7國家對海運保險與金融結(jié)算體系的把控，美國等國家成功將價格天花板延伸到本應“域外”的市場交易中。這些相互依存的樞紐，使得美國能夠用非軍事手段在全球范圍內(nèi)實施復雜而強效的國家戰(zhàn)略。

四代技術(shù)官僚接力，構(gòu)建美國經(jīng)濟戰(zhàn)體系

美國當代經(jīng)濟戰(zhàn)的工具和模式，自“9·11”事件之后逐步成形，其主要推動者活躍于財政部、國務院、國家安全委員會，以及近年新加入的商務部。他們設計出前所未有的經(jīng)濟武器，建設起新的制度架構(gòu)，在錯綜復雜的外交與國內(nèi)政治環(huán)境中推動國家利益，使美國的權(quán)力投射方式發(fā)生深遠轉(zhuǎn)變。

這一歷史可以追溯至小布什政府時期。2004年，美國財政部設立了“反恐與金融情報辦公室”，由原司法部律師斯圖爾特·萊維（Stuart Levey）出任首任副部長，盡管他此前鮮有外交經(jīng)驗，卻成為當代經(jīng)濟國策的奠基人物。最初任務是打擊恐怖主義融資，但萊維很快將注意力轉(zhuǎn)向伊朗等國家行為體。在美國對伊朗的傳統(tǒng)制裁已失效的背景下，他開創(chuàng)了“間接制裁”策略，利用全球金融體系對風險的天然規(guī)避傾向，而非僅靠美國本土的直接禁令。

他與助手亞當·蘇賓（Adam Szubin）發(fā)起一場“耳語戰(zhàn)役”（whisper campaign），直接與國際大銀行的高管和合規(guī)官交流，展示伊朗銀行如何通過“去標識化”等手段掩蓋其資助核擴散與恐怖主義的行為。相關(guān)情報經(jīng)去機密處理后展示給銀行，從而向其施壓：若繼續(xù)與伊朗業(yè)務往來，將面臨重大法律和聲譽風險。

與此同時，財政部對伊朗的重要金融機構(gòu)——如薩德拉特銀行和梅利銀行——實施“阻斷制裁”，切斷其在美元體系中的一切操作，連此前允許的“U型交易”也不再例外。此類策略有效武器化了全球金融互聯(lián)性，使大部分國際銀行即便未受本國政府或聯(lián)合國強制命令，也主動選擇與伊朗“去風險”操作。

萊維在任期間，確立了TFI、其下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）以及獨立情報分析單位在國家安全中的關(guān)鍵角色。2011年，他離職加入?yún)R豐銀行，協(xié)助這家因伊朗制裁問題面臨巨額罰款的機構(gòu)導航其合規(guī)體系，頗具諷刺意味。之后他亦參與主導Diem加密貨幣項目。

蘇賓從萊維的助手成長為制裁執(zhí)行體系的核心人物。2006年年紀輕輕便擔任OFAC主任，主持伊朗制裁方案的具體落地。他代表了新一代“制裁技術(shù)官僚”——具備深厚法律和合規(guī)知識的官員，能夠設計并執(zhí)行復雜的經(jīng)濟懲罰機制。

當奧巴馬政府在國會壓力下決定將制裁擴展至伊朗原油出口與中央銀行，蘇賓設計出一系列新機制，如將伊朗的石油收入強制留存在海外托管賬戶中，無法隨意動用。他后來也成為“伊核協(xié)議”（JCPOA）談判階段的關(guān)鍵人物之一，直接向國務卿克里簡報，管理可能制裁解除的技術(shù)細節(jié)。最終他接替萊維成為TFI代理副部長，繼續(xù)推動財政部國家安全角色的制度化發(fā)展。他的職業(yè)路徑體現(xiàn)了專業(yè)制裁技術(shù)官僚在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的崛起。

戴維·科恩（David Cohen）在2011年接替萊維，成為TFI副部長。這位萊維的前律所同事，在與伊朗達成核協(xié)議前的“極限施壓”階段掌舵財政部制裁架構(gòu)。他推動了制裁伊朗中央銀行的決定，以及包含減油配額豁免與托管賬戶機制的復雜原油制裁政策，平衡了國會特別是參議員梅嫩德斯與柯克的強硬立場與全球能源市場的穩(wěn)定需求。其任期反映出制裁政策的日益復雜性，既要應對國內(nèi)政治博弈，也要維護國際經(jīng)濟秩序。此后他轉(zhuǎn)任中央情報局副局長，財政部金融情報系統(tǒng)與傳統(tǒng)情報機構(gòu)間的人才流動由此可見一斑。

2014年克里米亞危機爆發(fā)后，新的人物與制度邏輯登上舞臺。當時擔任財政部長的杰克·盧（Jack Lew）比前任更積極介入政策制定。他意識到，面對如俄羅斯這類高度互聯(lián)的大型經(jīng)濟體，不能單靠法律和情報分析，必須引入宏觀經(jīng)濟建模能力。他推動將TFI與財政部國際事務司（IA）更緊密融合，使制裁策略具備更強的系統(tǒng)性與前瞻性。與此同時，他也提醒過度依賴制裁可能削弱美元的全球地位與這一工具的長遠效能。

戴利普·辛格（Daleep Singh）在危機期間亦嶄露頭角。這位曾在高盛工作、后進入財政部國際事務司的市場專家，提出對俄羅斯實施“精準切割”的部門性制裁方案，限制特定國有銀行與能源企業(yè)在西方金融市場的融資能力，旨在打擊其中長期資金獲取路徑，而非粗暴封鎖其整體經(jīng)濟，以避免市場恐慌。

他的設計展現(xiàn)了如何利用金融市場專業(yè)知識將經(jīng)濟武器精細化。拜登政府時期，他升任國家安全委員會國際經(jīng)濟事務副顧問，在2022年俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)后主導了對俄全面制裁的架構(gòu)，推動凍結(jié)俄羅斯中央銀行外匯儲備這一史無前例的決策。

外交在2014年的制裁行動中也發(fā)揮關(guān)鍵作用。國務院首次設立“制裁政策協(xié)調(diào)員”職務，由資深外交官丹·弗里德（Dan Fried）擔任。這位長期研究俄羅斯事務的專家意識到：若無歐洲配合，對俄制裁將無效甚至適得其反。他創(chuàng)設“聯(lián)絡小組”機制，聚集G7及其他主要國家官員，繞開正式卻緩慢的程序，進行靈活高效的非正式協(xié)商。這一機制為后來的G7經(jīng)濟安全協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

他在2017年退休，特朗普政府隨后解散該職位，后在國會推動下重新設立。同樣在2014年積極推動強硬制裁的資深外交官維多利亞·紐蘭（Victoria Nuland），后來亦在拜登政府回歸高級職務，持續(xù)影響美國外交方向。

特朗普政府時期，美國國家戰(zhàn)略的重心出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)向，聚焦于中國，并將“技術(shù)瓶頸”（chokepoints）系統(tǒng)性地武器化。時任副國家安全顧問馬修·波廷格（Matt Pottinger）在這一轉(zhuǎn)變中扮演關(guān)鍵角色。作為前《華爾街日報》駐華記者、精通中文的海軍陸戰(zhàn)隊員，波廷格在意見分裂的政府內(nèi)部擔任了“翻譯者”的角色，不僅是語言上的轉(zhuǎn)換，更是對我國經(jīng)濟行為的戰(zhàn)略性解讀。

他推動政府將我國的產(chǎn)業(yè)政策和全球擴張視為一種“經(jīng)濟侵略”，并主張將出口管制作為遏制我國技術(shù)崛起的核心工具。他是最早明確主張打擊華為、剝奪其對先進技術(shù)獲取路徑的重要人物之一。他的介入幫助美國國家安全戰(zhàn)略明確了與中國圍繞科技優(yōu)勢展開的大國競爭格局。

在貿(mào)易領(lǐng)域，時任美國貿(mào)易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）主導了對中國政策的根本轉(zhuǎn)向。他長期批判自由貿(mào)易理念，尤其反對中國加入世貿(mào)組織帶來的結(jié)構(gòu)性影響。在他看來，關(guān)稅不僅是談判工具，更是實現(xiàn)中美經(jīng)濟“脫鉤”的必然手段。他主導發(fā)起了對中國知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題的“301條款”調(diào)查，為大范圍關(guān)稅制裁提供法律依據(jù)。這一舉措標志著美國數(shù)十年來貿(mào)易政策路線的斷裂，是對全球化共識的實質(zhì)性挑戰(zhàn)。

商務部長羅斯（Wilbur Ross）則將其所領(lǐng)導的部門轉(zhuǎn)型為美國經(jīng)濟戰(zhàn)的核心執(zhí)行力量之一。在面臨來自企業(yè)界的游說與鷹派本能的拉扯中，他批準了對中興通訊的禁售令，以及對福建晉華、華為的“實體清單”制裁。這些舉措使得出口管制成為一項能夠直接癱瘓目標企業(yè)、切斷其與美國關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)系的強力武器。商務部下屬的工業(yè)安全局（BIS）因此地位躍升，成為與財政部海外資產(chǎn)控制辦公室并駕齊驅(qū)的關(guān)鍵行動機構(gòu)。

這些橫跨不同機構(gòu)與任期的官員共同構(gòu)筑了今日美國經(jīng)濟戰(zhàn)的制度框架。從財政部的萊維與蘇賓確立技術(shù)中樞，科恩在危機中推動執(zhí)行，盧與辛格將宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略引入制裁思維，到外交官弗里德搭建起多邊協(xié)調(diào)機制，再到波廷格、萊特希澤和羅斯將技術(shù)競爭納入大戰(zhàn)略體系，他們的聯(lián)合作為使經(jīng)濟戰(zhàn)成為美國外交政策中的核心組成部分。他們之中有的已離開政府進入私營部門，與自己曾打造的制度體系發(fā)生新的交集，但他們所奠定的制度與路徑已深深鑲嵌進美國對外戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)之中，形成一套既強大又復雜、充滿風險的國家權(quán)力工具。