債務(wù)風險的治本之策

觀察者網(wǎng)：再回到化債。防范地方債務(wù)風險還是要有治本之策，您認為從長遠看，怎么構(gòu)建債務(wù)管理的長效機制呢？國家也一直在提財稅體制改革，以及建立促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制，您認為中長期來看，我們還需要什么，才能在化債的時候讓財政可持續(xù)，能夠穩(wěn)健地推進經(jīng)濟發(fā)展？

羅志恒：我覺得中央推出的“6+4+2”方案非常符合當下的需要，是非常高瞻遠矚和深謀遠慮的。它既解決了當下的流動性風險問題，也提出接下來要進一步深化財政體制改革。

二十屆三中全會、中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議對深化財政體制改革做了很多的部署和安排。

從研究者的角度，我認為深化財稅體制改革可能有利于進一步夯實現(xiàn)在所取得的成果。接下來還有很多的事情要做，其中我個人感覺有兩個最核心的工作需要去推動落實。

第一，在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，是不是可以建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算？進而與政府資產(chǎn)負債表和綜合財務(wù)報告銜接。

當前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細的債務(wù)預(yù)算，這樣對債務(wù)的約束力不足，因此有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。

資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。

只有當債務(wù)和資本預(yù)算建立起來的時候，如果投到了一個相對而言效益沒有那么高的領(lǐng)域去，預(yù)算就會本能地約束地方政府，這個項目就要慎重。

第二，從長期來看要提高中央財政支出比重，切實落實“適度提高中央事權(quán)和支出責任”的部署才是治本之策，否則就會出現(xiàn)“地方支出責任多-地方財政困難-中央加大轉(zhuǎn)移支付-財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環(huán)，這需要深化財政體制改革。

中央提出了要增加地方自主財力，通過增加地方自主財力來解決當下地方政府所面臨的一些問題。我覺得這個是非常對的。

但是從中長期的視角來看，我們要把改革從增加地方自主財力再往縱深推進，推進到事權(quán)和支出責任的改革。比如，是否可以將一部分事權(quán)和支出責任上移到中央政府，來減少地方政府的支出責任，減少地方政府的支出壓力和負擔。

比如社保、環(huán)境保護，還有食品藥品監(jiān)督管理，以及部分的公共安全。這些事權(quán)如果上收到中央政府，地方政府就可以更好地輕裝上陣。

綜上，建立債務(wù)和資本預(yù)算，以及將部分事權(quán)和支出責任上移到中央政府，我覺得這可能是構(gòu)建長效機制最需要解決的兩個問題。

當然城投轉(zhuǎn)型也是我們特別需要去考慮的一個問題，因為城投平臺是隱性債務(wù)的主要承接主體，它的轉(zhuǎn)型也是非常重要的。

觀察者網(wǎng)：那么具體的轉(zhuǎn)型該怎么推動呢？有很多數(shù)據(jù)顯示，有的地方財政60%以上都靠賣地收入，再通過城投發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等重要市政項目。當前房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，在這樣的背景下，地方城投如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型呢？

羅志恒：對于城投平臺轉(zhuǎn)型的問題，不管是社會各界還是城投平臺的從業(yè)人員都有不同的看法，這很正常。因為這種看法取決于平臺本身所在的區(qū)域，以及平臺所在區(qū)域的資源稟賦。

我們做了東中西、省市縣、不同區(qū)域、不同層級城投平臺公司的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，對于城投平臺轉(zhuǎn)型的認知分成了截然不同的兩派：一類認為城投平臺轉(zhuǎn)型是個偽命題，因為沒有資源可轉(zhuǎn)，這主要集中在中西部和區(qū)縣級平臺；還有一類觀點認為城投平臺是可以轉(zhuǎn)型的，但需具備一定的前提條件。這些前提條件包括：

第一，要剝離歷史債務(wù)的問題，即隱性債務(wù)，當然這個問題已經(jīng)通過化債的方式解決了，剩下的就是經(jīng)營性債務(wù)。

第二，就是注入優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，讓它輕裝上陣。

第三，就是要厘清政府和市場的邊界，從根本上予以保證。政府在與城投平臺的關(guān)系上只應(yīng)具有兩個身份：一是以所有者的身份參與到城投平臺的公司治理。二是地方政府要為城投公司提供基本的公共服務(wù)和穩(wěn)定的社會秩序，也就是說政府和城投平臺就是平等的政府和市場一般主體的這種關(guān)系。

城投平臺轉(zhuǎn)型必須要理順政府和市場之間的關(guān)系，地方政府不能夠再去干預(yù)城投公司的日常經(jīng)營和運轉(zhuǎn)，包括人事任命和安排，再比如市場化的一些運作等等，就交給城投平臺自己去自負盈虧。

理清楚政府和市場的關(guān)系之后，我們的城投平臺才能夠真正地輕裝上陣——干得好，那公司就發(fā)展壯大；干得不好，有公司法和破產(chǎn)法去約束它。

觀察者網(wǎng)：也就是說，地方城投平臺轉(zhuǎn)型后在未來還能發(fā)揮重要作用？

羅志恒：是的，我覺得城投平臺轉(zhuǎn)型是可以轉(zhuǎn)的，但是的確需要具備一定的前提條件。

我認為城投平臺可以實施分類轉(zhuǎn)型，這是一個基本前提。根據(jù)它的市場化程度做劃分，如果用0%到100%來衡量市場化程度，那么100%就是轉(zhuǎn)型成功，即已經(jīng)徹底市場化了，維持現(xiàn)狀即可，而0%就是空殼，可以直接關(guān)閉。

關(guān)鍵是，中間還有各種各樣的形態(tài)，比如說0%到50%之間的，以及50%到100%之間的，我們要進行分類轉(zhuǎn)型。比如市場化程度0%到50%的，我們可能需要把這一部分融資平臺的融資職能給剝離掉；市場化程度50%到100%的，一部分可能是通過剝離融資職能來轉(zhuǎn)型，還有一部分可能通過重組的方式進行轉(zhuǎn)型。

我們覺得轉(zhuǎn)型之后城投公司會呈現(xiàn)出三大圖景。

第一，就是城投公司轉(zhuǎn)型為普通的城市綜合運營服務(wù)商，如供水、供電、燃氣等。

第二，就是大家談的比較多的，像深創(chuàng)投、廣開控股、蘇州元禾等等，已經(jīng)變成市場化程度比較高的國有投資運營公司。他們不直接參與到產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理，而是通過投資的方式去優(yōu)化當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第三，就是普通的商業(yè)類國有企業(yè)，但是這一類我覺得需要嚴格限定在一定范圍內(nèi)，不能過多地進入競爭性領(lǐng)域。

我覺得未來城投轉(zhuǎn)型可能是這樣三個大方向，這三個大方向在我們的經(jīng)濟社會中也將發(fā)揮非常重要的作用和影響。

2025年“更加積極”宏觀政策有四層含義

觀察者網(wǎng)：2025年是十四五規(guī)劃的最后一年。最新的中央經(jīng)濟工作會議提出，2025年要實施更加積極有為的宏觀政策。您認為可能會有哪些具體舉措？您剛剛發(fā)布的文章《化債突破之年》提出建議赤字率達到3.5%以上乃至4%，以及建議進一步加大超長期國債發(fā)行，可否解釋一下，這個力度到底有多大？

羅志恒：中央經(jīng)濟工作會議提出，我們2025年的基調(diào)是要實施更加積極有為的宏觀政策，包括更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，其中對于“更加積極”這個詞我覺得可以有多重角度的理解。

第一，財政支出規(guī)模和力度肯定會比以前更大。中央明確提出，要提高赤字率，增加地方政府專項債券和超長期特別國債的發(fā)行。

所以我覺得2025年的財政支出力度比2024年會進一步加大。狹義赤字率大概率會突破3%，提高到3.5%以上乃至4.0%。其他專項債券和超長期特別國債的規(guī)模，也可能在2024年的基礎(chǔ)上進一步提高。

第二，從節(jié)奏的角度而言會“更加積極”，會靠前發(fā)力，這意味著財政資金能夠更快形成“實物工作量”。比如我們專項債2024年的節(jié)奏相對偏緩，那么2025年這一塊大概率會進一步靠前發(fā)力。

可以看到，近期國務(wù)院頒布的《地方政府專項債券管理機制的意見》，對完善專項債管理制度提出了新的要求。

比如實行專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理。將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園，仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目，納入專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”，這意味著我們有更多的資金可以更快投到合適的項目上去。

另外，還擴大專項債券用作項目資本金范圍，對于那些新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域如信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟等等，提高專項債券用作項目資本金的比例。

再比如開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，在部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)比較好的區(qū)域進行試點、自審自發(fā)，這就減少了我們資金和項目的在途時間，有利于盡快形成“實物工作量”，推動中國經(jīng)濟企穩(wěn)回升，這是從節(jié)奏的角度。

第三，“更加積極”可能意味著支持經(jīng)濟的“工具箱”會得到進一步完善，比如我們財政里面的減稅、赤字、專項債、超長期特別國債，是不是會有更好的方式去支持房地產(chǎn)回穩(wěn)？是不是會有一些特殊目的實體去支持股市樓市？我覺得這也是可以期待的。

第四，“更加積極”也意味著我們的預(yù)期管理會比以前做得更好?，F(xiàn)在社會各界對財政問題比較關(guān)注，而財政部門也更加及時、更加積極主動地回應(yīng)社會的關(guān)切。因此，強化預(yù)期管理，加強與市場之間的溝通，更好地傳遞政策意圖，從這個角度來講，其實也是“更加積極”的應(yīng)有之意。