編者按：新的一年，經(jīng)濟工作怎么干？2025年，中國經(jīng)濟會面對怎樣的內(nèi)外部形勢？如何應(yīng)對特朗普2.0沖擊波？為什么擴內(nèi)需如此重要？中國制造如何利用好國內(nèi)國際兩個大市場？2025年，又是十四五規(guī)劃收官之年，一攬子增量政策之后，如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長又穩(wěn)又好？地方化債與經(jīng)濟發(fā)展如何兩全？如何穩(wěn)住股市樓市？

我們迫切需要深入探討這些重點議題，剖析2025中國經(jīng)濟的挑戰(zhàn)及其背后的機遇。為此，觀察者網(wǎng)推出《問診2025中國經(jīng)濟》專題，邀請國內(nèi)頂尖經(jīng)濟學(xué)家，圍繞這些關(guān)鍵問題犀利發(fā)問、深入研討，厘清中央戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向，消除輿論誤區(qū)，為中國經(jīng)濟的穩(wěn)健前行貢獻智慧與力量。

中國經(jīng)濟過去四十年的發(fā)展奇跡，離不開地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性、主動性和能動性。專題的第四篇，我們邀請了粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長羅志恒，深入剖析2025年更加積極的財政政策內(nèi)涵、地方財政的發(fā)展動力和深化財稅體制改革等問題。

【對話：高艷平 整理：鄭樂歡、劉冶】

2025：堅持發(fā)展優(yōu)先，在發(fā)展中化解債務(wù)

觀察者網(wǎng)：您有一篇文章說，“2024是化債突破之年，2025年是財政赤字更加積極之年、支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化之年、財稅改革落地之年”。我們就從化解地方債談起。2024年11月份，中央政府出臺近年來力度最大的化債方案，被簡稱為“6+4+2”。

6，是指11月8日全國人大常委會批準(zhǔn)的增加6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)；

4，是指從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元；

2，是指2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還，不必提前償還。

這一化債方案能起到哪些積極作用？對2025年的地方政府發(fā)展經(jīng)濟有哪些推動作用？

羅志恒：11月份以來，中央采取了“6+4+2”的化債方案。我覺得這對于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險能起到非常積極的作用。主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，實現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯現(xiàn)化。通過地方政府發(fā)行的專項債券，置換掉過去的隱性債務(wù)。這樣，地方政府的法定債務(wù)就增加了，隱性債務(wù)就減少了。隱性債務(wù)的顯性化，本身就是一個風(fēng)險下降的過程。

第二，以更低利率、更低資金成本、期限更長的債券來置換那些舉債利率高、舉債周期短的隱性債務(wù)。這也就降低了地方債務(wù)付息成本，拉長了周期，它就變得更加安全了，風(fēng)險也下降了。

第三，置換隱性債務(wù)后，地方政府債務(wù)的到期時間拉長了，不需要在當(dāng)下就把債務(wù)還掉，那么地方政府當(dāng)下就有更多的資金和資源發(fā)展經(jīng)濟，改善民生。

第四，有利于改善營商環(huán)境。過去，地方政府通過盤活存量資金來償還債務(wù)，部分地方出現(xiàn)“遠洋捕撈”、亂罰款等現(xiàn)象?，F(xiàn)在不需要也嚴(yán)禁這樣搞，很自然地就改善了營商環(huán)境，也有利于推動經(jīng)濟的發(fā)展。

所以我想“6+4+2”在5年內(nèi)以10萬億的真金白銀化解12萬億的隱性債務(wù)，確實是有很重要的積極作用。

另外，確實我們可以看到，這一次化解債務(wù)的思路與過去相比發(fā)生了很大的變化。核心體現(xiàn)就是從過去的化債中發(fā)展，化債優(yōu)先，轉(zhuǎn)到了現(xiàn)在的發(fā)展中化債，發(fā)展優(yōu)先。

我覺得這個理念變化是非常重要的，相當(dāng)于我們把發(fā)展放在了更重要的位置。通過把蛋糕做大，來處理相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險，這是總體的思路轉(zhuǎn)變。

如果我們仔細(xì)來看，它還體現(xiàn)出一系列的財政政策理念和化債思路的變化。

第一，如果我們把這次化債方案放在2024年以來的一攬子增量政策中來看，此次化債的核心，就是以化債為契機，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和能動性。

我們可以看到，一攬子增量政策的核心邏輯就是，激發(fā)微觀主體的積極性，以活躍資本市場為先導(dǎo)，來激發(fā)居民部門和企業(yè)部門的積極性，修復(fù)居民部門和企業(yè)部門的資產(chǎn)負(fù)債表。股票漲了，一部分居民自然就愿意去消費了。

第二，改革開放46年以來，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展與兩個企業(yè)家精神有關(guān)：一個是民營經(jīng)濟的企業(yè)家精神，一個就是地方政府的企業(yè)家精神。

從一攬子增量政策的視角來看，主要的核心邏輯是激發(fā)微觀主體的積極性。其中化債起到的作用就是激發(fā)地方政府的積極性，我們要把地方政府的企業(yè)家精神也給激發(fā)出來。

從防風(fēng)險和促發(fā)展之間的關(guān)系角度看，我們對這二者的辯證關(guān)系也有了更深入的認(rèn)識。我們認(rèn)識到，債務(wù)規(guī)模不等于債務(wù)風(fēng)險；化債化的不是債務(wù)規(guī)模，不是壓降債務(wù)規(guī)模?；瘋?，化的是債務(wù)風(fēng)險。

債務(wù)規(guī)模是靜態(tài)的，債務(wù)風(fēng)險是動態(tài)的。如果說防風(fēng)險更優(yōu)先，那很多用于發(fā)展的資源可能就沒有辦法更好地拉動經(jīng)濟增長了。

現(xiàn)在思路變了之后，債務(wù)規(guī)模在現(xiàn)代信用經(jīng)濟背景下是一定會增加的。但如果債務(wù)的使用效率和支出結(jié)構(gòu)比較合理，一塊錢的債務(wù)能形成更多的資產(chǎn)，資產(chǎn)又能形成源源不斷的現(xiàn)金流或者社會效益，那么從這個角度講，這樣的債務(wù)是好的債務(wù)。債務(wù)規(guī)模擴大的同時風(fēng)險并不會增加，反而是下降的，這是化債思路變化所體現(xiàn)的。

第三個大的變化，我覺得財政理念也發(fā)生了新的變化。我們從過去比較注重收支平衡，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向注重財政更可持續(xù)，從平衡財政轉(zhuǎn)到了功能財政。也就是充分認(rèn)識到了，財政的可持續(xù)性一定是建立在經(jīng)濟可持續(xù)性的基礎(chǔ)之上。

所以我們就可以看到，過去比較注重收支平衡，收支平衡就是防風(fēng)險。但現(xiàn)在我們可以看到，收支平衡并不一定是風(fēng)險的收斂，反而是風(fēng)險的發(fā)散。

如果財政收入增速下行，此時還要收支平衡，支出增速也會往下走；但是逆周期調(diào)節(jié)則要求，財政支出應(yīng)該往上走。這個理念也發(fā)生了很大的變化。

第四，我覺得這次化債理念最為重要的變化，即化債方案反映了政策會根據(jù)形勢的變化及時地調(diào)整方向和力度，及時解決當(dāng)下最核心的矛盾和問題。

當(dāng)下的核心矛盾就是要推動經(jīng)濟企穩(wěn)回升，要激發(fā)微觀主體尤其是地方政府主體的積極性。很自然地，我們要通過“6+4+2”化解流動性風(fēng)險，把當(dāng)期債務(wù)的還款期限延長。

這個理念的變化就意味著，2025年，如果遇到外部環(huán)境的重大變化，我們會充分利用政策空間采取更大力度的超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，以內(nèi)部需求和預(yù)期的穩(wěn)定來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。

這是從整個化債思路里面體現(xiàn)出的非常重要的一點，即實事求是，因時因勢，根據(jù)形勢的變化及時作出政策調(diào)整。

總結(jié)起來的話，化債思路發(fā)生了從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”的變化。再往深層次看，我們又能看到上述四個具體的變化。

債務(wù)既不是魔鬼，也不是靈丹妙藥

觀察者網(wǎng)：大家應(yīng)該都有印象，前兩年，經(jīng)濟學(xué)家對于要不要實施一攬子刺激政策討論了很多。反方觀點認(rèn)為債務(wù)是魔鬼，不能再搞“刺激”、貨幣“大放水”的政策了。您怎么看這個觀點？

羅志恒：債務(wù)本身是一個中性的概念。債務(wù)既不是魔鬼，也不是靈丹妙藥。這取決于使用債務(wù)的人，取決于怎么去使用債務(wù)。債務(wù)的兩個核心問題、真問題是什么？

其一是債務(wù)的結(jié)構(gòu)和使用效率。如果債務(wù)結(jié)構(gòu)比較合理，形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；如果使用效率比較高，一塊錢的債務(wù)通過杠桿或者帶動效應(yīng)形成一塊五毛錢的資產(chǎn)，那么它就是良性循環(huán)的，從債務(wù)到資產(chǎn)的循環(huán)是非常暢通的，最終形成的是有效資產(chǎn)，是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，不是無效資產(chǎn)。

其二是債務(wù)形成的資產(chǎn)以及基于資產(chǎn)之上的現(xiàn)金流，與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的匹配程度。如果期限結(jié)構(gòu)是匹配的，不是短債長投，這邊債務(wù)到期了，那邊現(xiàn)金流也產(chǎn)生了，這就不是壞的債務(wù)。這樣的債務(wù)是支持經(jīng)濟發(fā)展的債務(wù)。

歸納起來就是，要關(guān)注債務(wù)的使用效率以及期限結(jié)構(gòu)在兩者之間的匹配，我覺得這才是問題的核心。

隨著經(jīng)濟的增長，債務(wù)的總額一定會不斷增加的。2023年的GDP規(guī)模是126萬億，當(dāng)我們的GDP規(guī)模達到150萬億、200萬億的時候，債務(wù)也會不斷增加，這沒有什么可大驚小怪的。關(guān)鍵問題是怎么能讓債務(wù)更好的使用，也就是說我們需要的是讓債務(wù)更有效率，將錢投到更合理的地方，這是我們需要追求的目標(biāo)。

具體怎么實現(xiàn)呢？

第一是要實現(xiàn)投融資之間的匹配，就是投資決定融資。投長期項目，就去融長期資金，包括更長周期的地方債或者長周期的特別國債等等。投資決定融資，融資更好地匹配投資，這樣就可以找到更有經(jīng)濟效益的、能夠提升潛在經(jīng)濟增速、能夠降低運行成本的好項目。

第二是注重投融資收益屬性的匹配，讓國債、地方政府一般債、地方政府專項債以及城投債實現(xiàn)各歸其位、各司其職，回到自己的本源，實現(xiàn)各自的風(fēng)險收益匹配，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)和經(jīng)濟、債務(wù)和資產(chǎn)之間的良性循環(huán)。有收益的項目用專項債、城投債等方式去匹配；沒有收益的項目，用國債、地方政府一般債券去匹配。

總之，債務(wù)是中性的：用好了，它能夠推動經(jīng)濟的發(fā)展，它的債務(wù)風(fēng)險是下降的。