升級(jí)后的制裁

在比爾·克林頓擔(dān)任總統(tǒng)期間，伊朗面臨的壓力不斷加大：

美國(guó)前總統(tǒng)克林頓 圖自澎湃影像

1995年3月15日，克林頓簽署第12957號(hào)行政命令，禁止美國(guó)公司和公民為伊朗石油和天然氣資源的開(kāi)發(fā)做出貢獻(xiàn)。

1995年5月6日，克林頓簽署第12959號(hào)行政命令，禁止向伊朗進(jìn)口“任何源自伊朗的商品或服務(wù)”，以及向伊朗出口和再出口美國(guó)商品和技術(shù)。該命令還禁止美國(guó)公民和公司投資伊朗或伊朗政府擁有和控制的財(cái)產(chǎn)。

1997年8月19日，克林頓簽署第13059號(hào)行政命令，該命令合并整合了里根1987年和克林頓此前關(guān)于制裁伊朗的所有行政命令。

這一階段美國(guó)對(duì)伊制裁的一個(gè)主要特征是，美國(guó)國(guó)會(huì)參與了對(duì)伊朗的制裁政策，同時(shí)美國(guó)試圖通過(guò)鼓勵(lì)其盟友加入制裁來(lái)使這一政策國(guó)際化，以在廣度上實(shí)現(xiàn)對(duì)伊制裁從“以點(diǎn)到線”的突破。

此后，美國(guó)對(duì)伊朗的制裁從未停止過(guò)。

2010年，美國(guó)出臺(tái)了《對(duì)伊朗全面制裁、問(wèn)責(zé)和撤資法案》，修訂了2006年更名的《對(duì)伊朗制裁法》（這條法案的前身是1996年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《對(duì)伊朗和利比亞制裁法》），該法案的目的是“防止伊朗資助恐怖主義及其自身的核、化學(xué)、細(xì)菌和導(dǎo)彈計(jì)劃?！?

《對(duì)伊朗全面制裁、問(wèn)責(zé)和撤資法案》主要針對(duì)的是伊朗的能源產(chǎn)業(yè)。美國(guó)國(guó)會(huì)在通過(guò)該法案后，宣稱將通過(guò)聯(lián)合國(guó)機(jī)制和雙邊協(xié)議爭(zhēng)取國(guó)際支持，以加大對(duì)伊朗的制裁壓力。美國(guó)國(guó)會(huì)還在其聲明中稱，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬希望說(shuō)服歐盟、韓國(guó)、日本、澳大利亞和以色列加入對(duì)伊朗的制裁行列。

不僅如此，《對(duì)伊朗全面制裁、問(wèn)責(zé)和撤資法案》還引入了域外原則，即違反對(duì)伊制裁的外國(guó)公民和企業(yè)也將受到制裁。它禁止非制裁國(guó)（大部分為歐盟、日本的投資）對(duì)伊朗能源部門進(jìn)行大規(guī)模投資，禁止非制裁國(guó)為伊朗能源產(chǎn)業(yè)提供商品、服務(wù)和技術(shù)，以及向伊朗出口精煉石油產(chǎn)品，禁止向伊朗出口石油、液化天然氣油輪和涉及運(yùn)輸精煉石油產(chǎn)品的服務(wù)，以及涉及這些交易的保險(xiǎn)交易。

但這些制裁法案以及前文提到的總統(tǒng)行政命令，幾乎沒(méi)有產(chǎn)生什么外交成果。對(duì)美國(guó)進(jìn)口伊朗石油的禁令只是固定了已經(jīng)出現(xiàn)的市場(chǎng)狀況，因?yàn)槊绹?guó)很早就停止了進(jìn)口伊朗石油，而伊朗正在迅速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)多元化。而且實(shí)施域外制裁的嘗試惡化了美國(guó)與其盟友的關(guān)系，因此美國(guó)傾向于不對(duì)外國(guó)公司執(zhí)行2010年的法律。換句話說(shuō)，制裁在很大程度上仍然是單方面的，未能迫使伊朗放棄其政策。

不過(guò)，美國(guó)的這些舉動(dòng)也開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)重大先例，并為進(jìn)一步向伊朗施壓奠定了基礎(chǔ)。此后，美國(guó)認(rèn)識(shí)到了制裁不能僅僅依靠自己和盟友，還需要進(jìn)一步提高制裁的廣度。

3F制裁的實(shí)施和聯(lián)合國(guó)制裁

所謂的“3F制裁”，是指正面制裁、側(cè)翼制裁和功能性制裁，是一種多面化的制裁舉措。在美國(guó)的鼓動(dòng)下，歐盟于2012年1月做出了禁止進(jìn)口、儲(chǔ)存和運(yùn)輸伊朗石油的決定，美國(guó)在時(shí)隔多年后，終于拉攏到了最重量級(jí)的盟友加入到對(duì)伊朗的制裁行列。歐盟的購(gòu)買量占伊朗石油出口量的25%，因此歐盟的加入對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)是一個(gè)沉重打擊。

不過(guò)，歐盟的行動(dòng)還不夠重量級(jí)，因?yàn)橐晾适偷闹饕M(fèi)國(guó)是中國(guó)、日本、印度和韓國(guó)等國(guó)，這些國(guó)家一向是無(wú)視制裁的“黑騎士”。在油價(jià)不斷上漲的情況下，有“黑騎士”的幫助，伊朗的石油出口尚有余力。為了說(shuō)服這些國(guó)家加入制裁行列，美國(guó)提出了一個(gè)不同尋常的方案：伊朗石油的二十幾個(gè)大買家如果大幅減少對(duì)伊朗石油的購(gòu)買，就可以免受制裁并獲得報(bào)償。

此外，美國(guó)還努力在聯(lián)合國(guó)層面推動(dòng)對(duì)伊制裁合法化。2006年7月31日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)了關(guān)于伊朗核計(jì)劃和彈道導(dǎo)彈計(jì)劃的第一項(xiàng)決議（第1696號(hào)決議），這項(xiàng)決議要求伊朗“暫停所有與濃縮相關(guān)的活動(dòng)，包括研究和開(kāi)發(fā)”。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）將提供有關(guān)伊朗遵守該決議情況的詳盡信息。

該決議雖然沒(méi)有對(duì)伊朗實(shí)施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守該決議，將根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章第四十一條采取適當(dāng)措施。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)其他常任理事國(guó)，加上德國(guó)和歐盟，都稱贊這項(xiàng)決議是成功的，因?yàn)樗麄円蚕Ｍ訌?qiáng)核不擴(kuò)散機(jī)制。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)決議的通過(guò)是一次外交勝利，打破了美國(guó)單打獨(dú)斗的狀態(tài)，允許上述國(guó)家積極參與這一進(jìn)程，美國(guó)尋求擴(kuò)大對(duì)伊制裁的廣度及合法化對(duì)伊制裁的夙愿終于得以實(shí)現(xiàn)。

2011—2022年伊朗原油出口數(shù)據(jù)，平均每日原油出口桶數(shù)于2012年和2018年大幅減少

美國(guó)的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年銳減40%。印度等一些國(guó)際買家的采購(gòu)量削減幅度，甚至超出了觀察家們的預(yù)計(jì)。金融制裁也發(fā)揮了作用，參與石油交易的銀行因可能會(huì)被切斷與美國(guó)金融體系的聯(lián)系，也紛紛加入了對(duì)伊制裁。

換句話說(shuō)，美國(guó)巧妙地利用了其在全球金融體系中的主導(dǎo)地位，達(dá)到了制裁的目的。與此同時(shí)，美國(guó)在外交方面一邊拉攏“黑騎士”國(guó)家，一邊推動(dòng)沙特阿拉伯、伊拉克、利比亞、尼日利亞等國(guó)增加石油產(chǎn)量，以搶占伊朗的市場(chǎng)份額，有效阻止了伊朗通過(guò)客戶多元化、折扣以及利用國(guó)際金融漏洞來(lái)化解制裁的效果，形成了對(duì)伊朗的制裁聯(lián)盟。