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徐程錦:?什么是高水平開放?《外商投資法》正在努力
關(guān)鍵字: 外商投資法外資外商投資四是高水平開放。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變?!锻馍掏顿Y法》至少在兩個(gè)方面體現(xiàn)了制度型開放的理念。一是法律內(nèi)容與國(guó)際規(guī)則接軌。如準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度、征收補(bǔ)償、外匯轉(zhuǎn)移等規(guī)定,在新一代雙邊投資協(xié)定范本中都能找到直接對(duì)應(yīng)的條款。二是切實(shí)擴(kuò)大外商投資市場(chǎng)準(zhǔn)入。2018版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中的特別管理措施已經(jīng)降至48條,未來預(yù)計(jì)將進(jìn)一步壓縮。
事實(shí)上,我國(guó)目前遭遇的一些外方指責(zé)本身就與市場(chǎng)準(zhǔn)入有密切關(guān)聯(lián)。例如301調(diào)查中所謂強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題,美國(guó)稱中國(guó)政府實(shí)施強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主要手段就是利用外商投資股比限制和行政許可審批程序,要求投資特定領(lǐng)域的外資必須與中國(guó)企業(yè)成立合資公司,實(shí)際是強(qiáng)迫外資將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給合資公司。盡管我們認(rèn)為美國(guó)的指責(zé)并無道理,但過多的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入限制確實(shí)容易授人以柄。隨著中國(guó)不斷擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入,此類指責(zé)將逐漸失去基礎(chǔ)。
《外商投資法》要求政府采用新型管理手段
我國(guó)原來對(duì)外商投資實(shí)行審批管理是一種典型的事前監(jiān)管手段,轉(zhuǎn)為備案制管理后,就要求政府創(chuàng)新管理手段,向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從《外商投資法》投資管理一章中可以看出,政府對(duì)外商投資的管理手段包括負(fù)面清單管理,行業(yè)許可管理,組織形式和稅收、會(huì)計(jì)、外匯管理,反壟斷審查,信息報(bào)告,外資安全審查等。其中部分新型管理手段的實(shí)施必將帶來國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的結(jié)果。
一是信息報(bào)告制度。《外商投資法》僅規(guī)定國(guó)家建立外商投資信息報(bào)告制度,并未規(guī)定制度的詳細(xì)內(nèi)容。但通過2015年外國(guó)投資法草案第五章的內(nèi)容可以推測(cè)外商投資信息報(bào)告制度的概貌,預(yù)計(jì)將包括首次投資報(bào)告、投資事項(xiàng)變更報(bào)告和年度投資報(bào)告,外商投資主管部門將對(duì)信息報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行匯總分析,編制外商投資年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告并對(duì)外發(fā)布。
值得注意的是,我國(guó)從1980年代就建立了外商投資統(tǒng)計(jì)制度,并一直延續(xù)至今,該制度也要求外商投資企業(yè)定期報(bào)送信息。但該制度與外商投資信息報(bào)告制度相比存在一個(gè)重大區(qū)別,即現(xiàn)行的外商投資統(tǒng)計(jì)制度的主要關(guān)注點(diǎn)是外資資金來源、實(shí)際到位情況、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債、經(jīng)營(yíng)收益等本質(zhì)上屬于財(cái)務(wù)信息的內(nèi)容,關(guān)注范圍相對(duì)較窄,還帶有比較強(qiáng)的我國(guó)在改革開放初期資本短缺年代重點(diǎn)關(guān)注資金和收益情況的痕跡。
而外商投資信息報(bào)告制度則著眼于通過信息匯總和數(shù)據(jù)分析全面把握外商投資的總體情況和影響。例如,除資金和經(jīng)營(yíng)信息外,外商投資信息報(bào)告制度特別關(guān)注外商投資的實(shí)際控制人、投資行業(yè)、投資地域等信息,外商投資主管部門在年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告中會(huì)重點(diǎn)分析外商投資的行業(yè)屬性和社會(huì)影響,為相關(guān)政策制定提供依據(jù)。
美國(guó)管理外商投資的重要手段就是信息報(bào)告制度。該制度由美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)負(fù)責(zé),分為新設(shè)投資報(bào)告(BE-13)、季度報(bào)告(BE-605)、年度報(bào)告(BE-15)和五年一度的基準(zhǔn)報(bào)告(BE-12)。BEA對(duì)于報(bào)告數(shù)據(jù)的使用也重點(diǎn)關(guān)注外商投資企業(yè)在美國(guó)活動(dòng)的總體情況,包括重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和薪資、研發(fā)投入、勞動(dòng)生產(chǎn)率、納稅、進(jìn)出口情況等,從宏觀上把握外商投資對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體影響。與外商對(duì)美投資相對(duì)應(yīng),BEA還有一套美國(guó)對(duì)外投資的信息報(bào)告和統(tǒng)計(jì)制度,分析美國(guó)投資在東道國(guó)的活動(dòng)和影響,并間接評(píng)估東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。
外商投資信息報(bào)告制度對(duì)政府的信息和數(shù)據(jù)搜集、統(tǒng)計(jì)、分析、利用能力提出了很高要求,但也能為政府的外商投資政策精準(zhǔn)發(fā)力提供扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?!锻馍掏顿Y法》還規(guī)定,信息報(bào)告的內(nèi)容和范圍須遵循必要性原則,能通過部門信息共享獲得的投資信息不得再要求報(bào)送。要落實(shí)這條規(guī)則,就必然要求政府各部門之間打破“數(shù)據(jù)孤島”,實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的公開和共享,進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力。
外商投資信息報(bào)告制度要求政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享(圖片來源:視覺中國(guó))
二是外資安全審查制度。外資安全審查并非《外商投資法》新設(shè)制度,2011年國(guó)務(wù)院辦公廳就曾發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》,初步建立了針對(duì)外資并購案件的安全審查制度,2015年又在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)將外資安全審查的范圍擴(kuò)大至新設(shè)投資。2015年的外國(guó)投資法草案中對(duì)于外資安全審查曾有詳細(xì)規(guī)定。但結(jié)合當(dāng)今國(guó)際新形勢(shì),《外商投資法》下的外資安全審查制度恐怕并不能沿用已有的制度設(shè)計(jì),而必須突破創(chuàng)新。
- 原標(biāo)題:?《外商投資法》是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步 本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
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