【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 徐程錦】

《外商投資法》無(wú)疑是2019年兩會(huì)最受關(guān)注的議題之一，3月15日，該法經(jīng)全國(guó)人大表決通過(guò)，明年起實(shí)施。關(guān)于這部法，三法合一、外商投資基礎(chǔ)性法律等重要意義已無(wú)需贅言?！锻馍掏顿Y法》最大的亮點(diǎn)，在于其彰顯了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的理念，并創(chuàng)設(shè)了一系列政府管理外商投資的新型手段，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。

《外商投資法》要求政府必須樹(shù)立法治經(jīng)濟(jì)理念

《外商投資法》要與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的約束對(duì)象是政府行為，而非市場(chǎng)主體，通過(guò)給政府施加義務(wù)達(dá)到給市場(chǎng)主體賦權(quán)的效果?！锻馍掏顿Y法》的投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理等三章節(jié)共26個(gè)條款中，至少有16個(gè)條款是給政府施加義務(wù)，要求政府必須樹(shù)立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的四大法治理念。

一是穩(wěn)定可預(yù)期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，是因?yàn)榉ㄖ文芴峁┦袌?chǎng)交易所必需的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。投資者來(lái)到一個(gè)新的環(huán)境，面對(duì)陌生的交易方和比自己強(qiáng)大的當(dāng)?shù)卣?，只有相信法律所載內(nèi)容并確信法律可穩(wěn)定執(zhí)行，才能放心地投入大量人力、物力、財(cái)力。《外商投資法》提供穩(wěn)定可預(yù)期性最鮮明的表現(xiàn)就是建立了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式。以前對(duì)外商投資采取逐案審批和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的管理方式，目錄之外的項(xiàng)目可投不可投不清楚，審批是否能通過(guò)也不確定。在負(fù)面清單管理模式下，法無(wú)明文禁止（市場(chǎng)主體）即可為，法無(wú)明文規(guī)定（政府）即不得干預(yù)，不涉及準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資由審批改為備案管理。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，政府干預(yù)之手被負(fù)面清單內(nèi)容明確約束住了，投資環(huán)境的穩(wěn)定性和可預(yù)期性顯著提高。

二是公開(kāi)透明。公開(kāi)透明看似只是一條程序性要求，不涉及規(guī)則實(shí)體內(nèi)容，但卻是法治的核心內(nèi)涵之一，也是WTO體系的基石性原則。沒(méi)有規(guī)則內(nèi)容的公開(kāi)透明，就談不上可預(yù)期性。近年來(lái)，外資企業(yè)屢次抱怨我國(guó)投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境缺乏透明度，特別是有許多行政規(guī)范性文件，因不屬于法律、法規(guī)、部門規(guī)章等《立法法》正式規(guī)定的法律形式，在實(shí)際制定過(guò)程中沒(méi)有履行公開(kāi)征求意見(jiàn)的立法程序。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室關(guān)于中國(guó)履行WTO規(guī)則的報(bào)告幾乎每年都會(huì)提這個(gè)問(wèn)題。

《外商投資法》規(guī)定:“制定與外商投資有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)采取適當(dāng)方式征求外商投資企業(yè)的意見(jiàn)和建議。與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件、裁判文書(shū)等，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公布?！?

雖然《外商投資法》并未明確要求規(guī)范性文件也履行公開(kāi)征求意見(jiàn)的制定程序，但2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》中規(guī)定，“對(duì)涉及群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”。因此，若規(guī)范性文件對(duì)外商投資的權(quán)利義務(wù)有重大影響，也應(yīng)像法律、法規(guī)、規(guī)章一樣履行公開(kāi)征求意見(jiàn)程序。這對(duì)政府制定文件的透明度提出了更高要求。

圖片來(lái)源：東方IC

三是公平與平等。公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯，法治要為市場(chǎng)主體身份平等和公平競(jìng)爭(zhēng)提供保障。公平和平等是《外商投資法》中的高頻詞匯，例如“外商投資企業(yè)依法平等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策”，“外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作”，“政府采購(gòu)依法對(duì)外商投資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等對(duì)待”，“外商投資過(guò)程中技術(shù)合作的條件由投資各方遵循公平原則平等協(xié)商確定”等。

在《外商投資法》中強(qiáng)調(diào)公平與平等，實(shí)質(zhì)是給外資脫敏的過(guò)程。過(guò)去確實(shí)存在一些名義上允許外資企業(yè)進(jìn)入制定標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)委員會(huì)，但實(shí)際上并不真正給予外資話語(yǔ)權(quán)，或名義上允許外資企業(yè)產(chǎn)品參與政府采購(gòu)，但實(shí)際上只采購(gòu)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品的情況。這種做法的心理根源還是一種“非我族類”的心態(tài)，一方面排斥和防備外資，另一方面對(duì)內(nèi)資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也缺乏十足的信心，希望通過(guò)政府抬高內(nèi)資的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)來(lái)人為賦予內(nèi)資競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

加入WTO近二十年的經(jīng)驗(yàn)表明，往往是那些內(nèi)外資自始就擁有公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，如消費(fèi)電子、信息通信、互聯(lián)網(wǎng)等，國(guó)內(nèi)企業(yè)不僅很好地活了下來(lái)，甚至開(kāi)始具備世界級(jí)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府防外護(hù)內(nèi)在培育國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)方面究竟起了什么樣的作用，這二十年的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)反思。

當(dāng)然，給予外資平等待遇并不意味著內(nèi)外資的待遇完全一致。例如，外商投資安全審查就只針對(duì)外資。但即使是外資安全審查也只針對(duì)可能影響國(guó)家安全的特定領(lǐng)域，并非每項(xiàng)外商投資都必須接受安全審查?？傮w上看，為內(nèi)外資營(yíng)造公平平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，對(duì)外資給予特殊待遇只能是例外。