二

有些基層干部在履職過(guò)程中充滿(mǎn)了無(wú)意義感、折騰感，時(shí)時(shí)處處都在考慮逃避和自保，實(shí)在是制度的意外。

一方面，干部被圍獵的風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)在加大，不慎重還真不行。很多基層領(lǐng)導(dǎo)都說(shuō)，哪怕是掌握一丁點(diǎn)的權(quán)力，都有履職風(fēng)險(xiǎn)，如不小心謹(jǐn)慎，被人挖坑了都不知道。

比如，某分管?chē)?guó)土規(guī)劃的副鎮(zhèn)長(zhǎng)，因工作關(guān)系，有一次和轄區(qū)某村書(shū)記一起喝酒，在村書(shū)記提供的文件上簽字了，導(dǎo)致該村的一個(gè)違章建筑獲得了合法手續(xù)。事后追查，該副鎮(zhèn)長(zhǎng)承擔(dān)了刑事責(zé)任。

一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，只要有一丁點(diǎn)愛(ài)好，有所圖的利益相關(guān)者肯定就會(huì)盯上。有不少基層領(lǐng)導(dǎo)坦言，“圍獵”手段實(shí)在是多，也足夠隱蔽。很多基層干部，在還沒(méi)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)候，利益相關(guān)者就已經(jīng)看準(zhǔn)了其前途，“放長(zhǎng)線(xiàn)釣大魚(yú)”，自己被圍獵了還不知道。

另一方面，基層治理生態(tài)也在改變，履職越來(lái)越難，越來(lái)越被動(dòng)，壓力也越來(lái)越大?；鶎恿餍腥齻€(gè)順口溜，很是能說(shuō)明基層生態(tài)的變化：

——上面千條線(xiàn)、下面一根針。

這句話(huà)在上世紀(jì)八九十年代的基層流行，說(shuō)的是部門(mén)與屬地政府之間的關(guān)系。它一方面揭示的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)多而雜，責(zé)任也大，但另一方面也說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要性。上級(jí)職能部門(mén)的各項(xiàng)工作落實(shí)，離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的協(xié)調(diào)、落實(shí)和配合。

那個(gè)時(shí)候的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然處于壓力型體制中，得承擔(dān)各種層層分解的任務(wù)，完成指標(biāo)考核。但總體上有自主權(quán)，能夠正確決定自己的工作秩序，對(duì)職能部門(mén)還有一定的討價(jià)還價(jià)能力。

如今看來(lái)，八九十年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的黃金時(shí)期。

——上面千把錘、下面一根釘。

最近十年來(lái)，“釘釘子”“抓落實(shí)”的精神在基層落地生根，上級(jí)的督察、檢查不斷加大，“清單制”、倒排工期、攻堅(jiān)作戰(zhàn)等工程管理和軍事斗爭(zhēng)的技術(shù)，被廣泛運(yùn)用于基層治理中。

基層是一根釘子，被上級(jí)各部門(mén)捶打。通過(guò)各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)高位推動(dòng)某項(xiàng)具體工作，通過(guò)動(dòng)員基層、運(yùn)動(dòng)各方面完成任務(wù)，逐漸代替了常規(guī)工作法。

在這種情況下，職能部門(mén)和屬地政府的關(guān)系在顛倒，屬地政府主要是在落實(shí)職能部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和項(xiàng)目，隨時(shí)接受其檢查督察。當(dāng)然，職能部門(mén)也基本上不存在請(qǐng)求屬地“協(xié)調(diào)”的情況了。

——上面千把刀、下面一顆頭。

最近幾年，監(jiān)督下鄉(xiāng)是一個(gè)顯著現(xiàn)象，國(guó)家對(duì)基層的合規(guī)化要求在不斷提高。但基層的實(shí)際往往又不一定能滿(mǎn)足合規(guī)要求，導(dǎo)致基層總是被問(wèn)責(zé)，監(jiān)督是把刀，基層得伸頭。

很多情況下，基層是以“屬地責(zé)任”的名義被問(wèn)責(zé)的。在“上面千把錘、下面一根釘”的體重中，職能部門(mén)已經(jīng)成功地將自己的責(zé)任甩給屬地政府了，它們往往不再具體承擔(dān)某項(xiàng)任務(wù)，而是專(zhuān)門(mén)督促和檢查、考核基層完成任務(wù)的情況。

因此，看上去事權(quán)下放了，但責(zé)任也下放了。哪怕是“權(quán)責(zé)一致”，但基層其實(shí)并不想要哪件事。何況，很多時(shí)候權(quán)責(zé)并不一致。比如，職能部門(mén)可能只下放事權(quán)，但核心的審批權(quán)并不下放，導(dǎo)致基層沒(méi)辦法把事情做好，但根據(jù)職責(zé)匹配的原則，基層承擔(dān)責(zé)任似乎又是合情合理的。

于是，基層為了被問(wèn)責(zé)，哪怕是不斷被錘打也愿意，上面只要有要求，下面就有反應(yīng)——倒不一定是為了有什么結(jié)果，而僅僅是為了避責(zé)的需要。

三

客觀上，干部很忙，一部分是源自于一種不正常的組織文化，但很大原因還是源自于當(dāng)前基層治理生態(tài)的變化。

任何一件事，只要引起了社會(huì)反響，上級(jí)有指示，就得連夜整改，連夜出結(jié)果，基層肯定不能掉以輕心。

也就是說(shuō)，一種“應(yīng)急”“防萬(wàn)一”的工作機(jī)制，已經(jīng)常規(guī)化了。過(guò)去，應(yīng)急和常規(guī)是兩種工作狀態(tài)，兩種工作機(jī)制，但現(xiàn)如今，這兩種機(jī)制已經(jīng)界限模糊。以至于，基層只能疲于應(yīng)付上面一個(gè)又一個(gè)指示，很難根據(jù)實(shí)際自主決定工作秩序，沒(méi)有自主調(diào)節(jié)、勞逸結(jié)合的空間。

哪怕是指示不多，基層的主要工作也是防意外，“不出事邏輯”貫徹到了所有工作中。哪怕是那些爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的地方，有積極向上的氛圍，其底層邏輯也是“不出事”。因?yàn)?，只要“出事”，做得再好也是白搭?

而對(duì)于普通地方而言，“不出事”就更是明顯。很多地方的工作目標(biāo)是不顯山不露水，既不要最好，也不要最后，中間最好。只有在中間，上級(jí)才不會(huì)有太多關(guān)注，基層才能有一定的調(diào)節(jié)空間。

久而久之，基層領(lǐng)導(dǎo)和基層干部都謹(jǐn)小慎微，但凡是上面有個(gè)通知，不管合不合理，還是遵照?qǐng)?zhí)行的好，哪怕是涉及到自己的八小時(shí)之外，也盡量遵守。管好干部的八小時(shí)之外，讓其有更加健康的生活方式，也在一些年輕領(lǐng)導(dǎo)干部里獲得了認(rèn)可。

總歸而言，“基層”已經(jīng)發(fā)生了極大變化。在相當(dāng)一段時(shí)間里，基層干部和群眾混在一起，基層組織也和基層社會(huì)混在一起，群眾看得見(jiàn)摸得著，是好是壞一清二楚。但如今的基層，干部是干部，群眾是群眾；組織是組織，社會(huì)是社會(huì)，中間總是隔了一層。

干部和群眾對(duì)基層工作的認(rèn)知，有極大差異。干部覺(jué)得自己很忙，群眾不理解；群眾覺(jué)得自己總見(jiàn)不著干部，干部在尸位素餐。其實(shí)，兩者都有道理，這是基層生態(tài)的一體兩面。