首先，在現(xiàn)實中可以觀察到對經(jīng)濟增長和招商引資的考核，而在實證研究中，經(jīng)濟增長和官員晉升之間的相關(guān)關(guān)系即使存在，也并不一定是因果關(guān)系。一方面，相關(guān)性可能伴隨著因果倒置，可能不是在經(jīng)濟增長快的地方，官員就獲得了晉升，而是晉升可能性大的人被安排到了增長潛力大的地方（林挺進, 2010; Shih et al., 2012）。另一方面，官員也并非完全按增長率高低獲得晉升（楊其靜、鄭楠, 2013）。

還有研究發(fā)現(xiàn)，甚至連經(jīng)濟增長績效和官員晉升之間的關(guān)系在統(tǒng)計上都不存在，或不穩(wěn)定（陶然等, 2010; 姚洋、張牧揚, 2013; Wiebe, 2021）[③]。陶然和蘇福兵（2021）認為，即使觀察到官員追求本地經(jīng)濟增長的行為，也并不是因為增長與晉升之間的關(guān)系，而只是在財政分權(quán)體制之下，地方官員要最大化稅收。呂冰洋（2022）認為，基于經(jīng)濟增長而對地方官員進行晉升的機制在實際生活中并不成立。呂冰洋和陳怡心（2022）進一步區(qū)分了財政激勵和晉升激勵，他們認為，中國地方治理有七條規(guī)律，每條規(guī)律都會動搖晉升錦標賽的根基。這七條規(guī)律是：分等而非統(tǒng)一標準治理、定性與定量相結(jié)合考核、縱向為主而非橫向比較、地方精英群體而非個人作用、綜合而非單一考核、政治上以約束而非激勵為主、信息相對清晰而非不對稱。在實證結(jié)果中，的確是財政激勵而不是晉升激勵與地方經(jīng)濟增長正相關(guān)[④]。

更為重要的是，即使看到一個地方官員獲得更強激勵，從而帶來更多投資和經(jīng)濟增長的時候，不管這種相關(guān)性背后是基于晉升激勵還是財政激勵，這種相關(guān)性都有可能是轉(zhuǎn)移效應(yīng)（displacement effect）。換句話來說，是在投資總量和經(jīng)濟總量不變的情況下，地方官員激勵較弱的地方的投資和經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到了官員激勵較強的地方，經(jīng)濟總量并沒有因官員激勵而增加。從實證上來說，“轉(zhuǎn)移效應(yīng)”是可以找到一些證據(jù)的，徐現(xiàn)祥和李書娟（2019）研究了省級官員籍貫地得到的“照顧效應(yīng)”，即官員更多投資于家鄉(xiāng)。他們發(fā)現(xiàn)，這種照顧是促進省級官員籍貫地經(jīng)濟增長的，但這一效應(yīng)主要來自省內(nèi)其他地區(qū)的資源轉(zhuǎn)入省級官員籍貫地，而非同省內(nèi)所有地區(qū)共同增長。特別提醒讀者注意的是，周黎安（2004）的理論本身就是一個基于地方官員晉升激勵的理論，他所刻畫的就是一個晉升激勵導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和市場分割的行為模式。通俗地說，這是一個“分蛋糕”而非“做大蛋糕”的邏輯。

接下來，我們再退一步問，即使官員激勵真的能夠?qū)е赂斓脑鲩L，這種增長與長期、全局、多維發(fā)展之間的關(guān)系是怎樣的？前文說過，當我們評價一種因素（特別是制度這樣的長期因素）是否有利于增長時，這里的增長必須是指長期的增長。但在地區(qū)級的面板數(shù)據(jù)里，我們能看到的增長如果按年計算，它又天然只是短期增長，即使考慮滯后效應(yīng)，官員激勵的效應(yīng)不會超過官員的任期，它必然不能用來研究對于長期經(jīng)濟增長的效應(yīng)。其實，很早就有文獻注意到官員晉升體制會導(dǎo)致地方政府追求資源密集型的短期經(jīng)濟增長（例如，周雪光, 2005）[⑤]。

在理論上仍然還有個疑問：如果一個因素在短期有促進增長的正面作用，短期加起來，不就是長期的積極影響了嗎？要厘清這個問題，就必須要借助經(jīng)濟學(xué)分析。前文已經(jīng)說明，短期和長期增長是否矛盾的關(guān)鍵判據(jù)是，經(jīng)濟是否偏離了長期最優(yōu)的結(jié)構(gòu)。由于面板數(shù)據(jù)的分析所展現(xiàn)的基本上都是當期的解釋變量對于短期的被解釋變量的影響，因此，即使官員考核激勵機制有助于提高短期的經(jīng)濟增長，也并不意味著當前的經(jīng)濟增長處在長期經(jīng)濟增長的最優(yōu)路徑上。

而且中國經(jīng)濟長期存在金融抑制、實際利率偏低的現(xiàn)象，這造成了投資過多、回報下降，有可能使得投資偏離經(jīng)濟增長的“黃金律”最優(yōu)路徑，在長期反而是不利于經(jīng)濟增長的（陳斌開、陸銘, 2016; 陸銘, 2020）。如果在微觀上，官員激勵是有利于短期增長的，那么，宏觀上的結(jié)構(gòu)性問題就被地方官員行為放大了。評價地方上的投資是不是過度，一個重要的判據(jù)是后續(xù)有沒有足夠高的回報。實際的情況是，投資過多、產(chǎn)能過剩導(dǎo)致的是投資回報下降、地方債務(wù)高企的后果（陸銘, 2020）。即使是在基礎(chǔ)設(shè)施這樣具有正外部性的領(lǐng)域，也有文獻發(fā)現(xiàn)中國已經(jīng)出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資過度，尤其是在西部更是如此（Shi & Huang, 2014）[⑥]。

討論完長期，我們再來看全局，這就尤其需要將政治經(jīng)濟學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟學(xué)結(jié)合起來的“空間政治經(jīng)濟學(xué)”了（陸銘, 2017）。在區(qū)域經(jīng)濟方面，由于存在著學(xué)習效應(yīng)和規(guī)模收益遞增，地方政策將策略性地選擇進入一些并沒有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，以獲得未來更高的收益，在這種動機下，地方政府將采取重復(fù)建設(shè)和市場分割的行為，但因為這些產(chǎn)業(yè)在當?shù)夭o比較優(yōu)勢，事后成功的可能性很小（陸銘等, 2004; 陸銘等, 2007）[⑦]。周黎安（2004）的模型提出，地方官員通過最大化本地經(jīng)濟增長而獲得晉升，這使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小。

在理論上存在的市場分割現(xiàn)象，在經(jīng)驗研究中的實際情況是怎樣的呢？直到20世紀90年代中期，中國的省和省之間的市場分割仍然很嚴重（Poncet, 2003），后來有所改善（桂琦寒等, 2006; 陳永偉, 2016）。但是，最近十多年的情況卻不樂觀。吳意云和朱希偉（2015）發(fā)現(xiàn)，中國工業(yè)的地理集中和行業(yè)專業(yè)化在2005年左右均由上升轉(zhuǎn)為下降，致使省際產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象加劇[⑧]。尤其需要強調(diào)的是，地區(qū)和地區(qū)之間分工下降的現(xiàn)象，伴隨著地區(qū)間GDP增長速度收斂和宏觀上全要素生產(chǎn)率增長的惡化，這只可能歸因于行政干預(yù)資源配置的“空間錯配”，即資源并未流向回報高的地區(qū)（陸銘、向?qū)捇? 2014; 陸銘, 2019、2020）。最新的研究發(fā)現(xiàn)，在控制了地理距離、城市間的方言區(qū)差異等因素之后，省界的邊界效應(yīng)仍然存在，跨省的經(jīng)濟聯(lián)系（城市間車流）顯著低于同省內(nèi)。在數(shù)量上，一對相距200公里的城市，如果它們不屬于同一個省，它們之間的貨車流量相當于相距302公里的同省城市之間的車流（Zheng et al., 2022）。

合肥市平臺概覽 資料圖來自格隆匯

市場分割與地方政府的財政激勵有關(guān)（呂冰洋、賀穎, 2022）。導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟走向一體化或分割的因素有很多，地方政府相似性的產(chǎn)業(yè)政策是導(dǎo)致省際分工弱化的直接原因。而其深層原因在于，中央政府的產(chǎn)業(yè)政策是地方政府制定本地產(chǎn)業(yè)政策的重要參照，凡是被中央政府選為政策支持的產(chǎn)業(yè)，其在各省有更高的概率被地方政府選為政策支持的產(chǎn)業(yè)，這導(dǎo)致了各省之間產(chǎn)業(yè)政策的高度相似（趙婷、陳釗, 2020）。這種發(fā)展模式往往使欠發(fā)達地區(qū)偏離自身條件，被動“復(fù)制”發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，造成中國工業(yè)的地理集中過低和地區(qū)間分工不足（吳意云、朱希偉, 2015; Wu et al., 2019）。

地方政府分割市場和實施地方保護的手段有很多，這方面，還需要更多的研究。有研究發(fā)現(xiàn)，官方媒體在起著保護本地企業(yè)的作用。以召回存在質(zhì)量問題的汽車為例，與地方的機關(guān)報相比，市場化導(dǎo)向的非機關(guān)報的確會更為積極地報道汽車召回事件，但是，非機關(guān)報對召回事件更為積極的報道卻主要體現(xiàn)在非本省汽車的召回上（馮凈冰、陳釗, 2016）。

最后，地方政府的行為有利于實現(xiàn)多維發(fā)展嗎？在單維的經(jīng)濟增長目標之下，容易忽視其他維度的發(fā)展目標。有文獻發(fā)現(xiàn)，地方官員的激勵機制和分權(quán)體制在激勵官員增加基礎(chǔ)設(shè)施投資時，卻不利于地方增加民生方面的支出（高琳, 2016）。尤其是在1994—2006年之間，由于分稅制的實施，地方政府有更強的激勵加大“基本建設(shè)”支出，而相應(yīng)地壓縮“科教文衛(wèi)”方面的支出，直到2006年之后才在中央的要求下提高了“科教文衛(wèi)”支出占比（Lu et al., 2019）。

那么，在既有的官員激勵與考核制度下，有沒有可能實施某種調(diào)整，改變地方政府的行為（比如財政支出的水平和結(jié)構(gòu)）？陳釗、徐彤（2011）構(gòu)建了一個“為和諧而競爭”的模型，其中，在經(jīng)濟發(fā)展的早期，由于對公共品偏好不強，且因公眾意愿表達機制不暢導(dǎo)致的信息不充分問題較為嚴重，中央對地方政府采取以經(jīng)濟增長作為較充分信息統(tǒng)計量的“為增長而競爭”，有可能實現(xiàn)多種目標隨經(jīng)濟增長同時改善。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，當民眾對于公共品的偏好加強時，在地方政府競爭模式之下，加入任何一種激勵指標，都可能讓地方政府去追求這一指標。但由于信息不對稱，很難保證“多維的激勵”與社會福利最大化相一致，這就可能導(dǎo)致新的扭曲。除非用“滿意度”這樣一個綜合的指標來反映民眾對政府績效的評價，才可能實現(xiàn)社會福利最大化。在本質(zhì)上，基于滿意度的晉升激勵實際上就把對于地方政府績效評價的權(quán)利更多地交給了民眾。

基于以上理論和實證的辨析，本文認為，對于地方官員考核晉升體制有利于中國經(jīng)濟增長的流行看法，要進行糾正。地方官員追求本地的經(jīng)濟增長與考核晉升體制并無必然的因果關(guān)系，即使有，地方上追求的主要是短期、局部和單維的經(jīng)濟增長，而不是整個國家長期、全局和多維的發(fā)展。實際上，周黎安（2007）非常清楚地列舉了官員考核晉升體制可能伴隨著一些扭曲行為，比如軟預(yù)算約束、忽視公共服務(wù)和環(huán)境等目標、破壞市場機制等。

需要特別強調(diào)的是，經(jīng)濟發(fā)展階段是一個重要的考量因素。在發(fā)展的早期，中國嚴重缺乏資本，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也非常不足，而且經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和集聚效應(yīng)[⑨]也不強，那時，每一個地方如果做大自己的產(chǎn)業(yè)，在加總上的確可能推動整個國家的增長。不僅如此，在發(fā)展的早期，人們最需要的就是經(jīng)濟增長本身，而對于發(fā)展的其他維度沒有那么緊迫的需求。在這種情況下，雖然也存在地方政府大力促進投資的現(xiàn)象，存在市場分割和重復(fù)建設(shè)的問題，也存在地方政府忽略高質(zhì)量發(fā)展的缺憾，但是地方政府所促進的短期、局部、單維的增長仍然有積極的一面。

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，客觀上，消費（特別是服務(wù)消費）在經(jīng)濟增長中的比重應(yīng)逐步提高，同時經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和集聚效應(yīng)越來越強，地區(qū)之間的市場一體化和分工協(xié)作越來越緊迫，人民對美好生活的向往也呈現(xiàn)出日益多元化的需求。這時，地方政府對于短期、局部、單維經(jīng)濟增長的追求，就越來越顯現(xiàn)出與長期、全局和多維發(fā)展目標之間的矛盾。恰恰因此，本文需要去澄清這個理論的誤區(qū)，并且要從建立高質(zhì)量發(fā)展的理論基準開始[⑩]。