【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 徐文海】

內(nèi)蒙古開(kāi)魯縣新增耕地收取有償使用費(fèi)事件，經(jīng)過(guò)開(kāi)魯縣三次通報(bào)之后，事件的具體詳情已經(jīng)大致清楚，也只有在大致清楚之后才有了較為客觀評(píng)價(jià)的可能性。

針對(duì)此次事件，咱們主要關(guān)注四個(gè)關(guān)鍵要素。

視頻截圖

第一，此次事件本質(zhì)上屬于“農(nóng)村土地三過(guò)”問(wèn)題。

伴隨著進(jìn)一步改革開(kāi)放的農(nóng)村集體用地盤(pán)活，很多農(nóng)民改變身份性質(zhì)以及不再過(guò)度依附在自有耕地之上。為了更加高效地利用農(nóng)村土地、進(jìn)而提高農(nóng)民收入，農(nóng)村土地承包成為了一種制度創(chuàng)新。

然而，這種土地承包在法治不健全、存在各種違法違規(guī)的彼時(shí)，也就誕生了非常多“租金過(guò)低、承包面積過(guò)大以及承包時(shí)間過(guò)長(zhǎng)”的情形。很多地區(qū)的耕地租金在2000年左右也僅僅20元每年每畝，且常常一租就是30年，極端的還存在過(guò)50年到80年的情形，面積百畝以上的不在少數(shù)。

在本次事件中，雖然土地性質(zhì)屬于荒沼草甸子土地，但在2004簽訂時(shí)也僅僅只有4元每年每畝、面積多達(dá)5600畝之多，租期從通告中雖未看到，但以相關(guān)法律規(guī)定的限制以及到了2024年還存在糾紛來(lái)看，大致應(yīng)該在30年以上。

如果沒(méi)有此次視頻中相關(guān)人員的語(yǔ)言和行為的表現(xiàn)，僅就這些客觀的數(shù)字而言，絕大多數(shù)具有淳樸道德觀的一般理性社會(huì)自然人應(yīng)該都能得出這個(gè)結(jié)論，即：從現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)效益和條件來(lái)看，租5600畝、每畝4塊錢(qián)一年、一租就是30年的土地承包合同，可能真的有點(diǎn)“夸張”了。對(duì)于土地實(shí)際所有人的每一個(gè)農(nóng)民而言，稍顯不公平。做個(gè)可能不太恰當(dāng)?shù)谋扔?，就跟和你簽個(gè)30年賣身契、每月只給50元的感覺(jué)有一定程度的相似性。

先不著急用“誰(shuí)讓你自己簽字，自己選的路爬都得給我爬完”來(lái)反駁，大家需要注意，這里面利益真正受損的一個(gè)個(gè)農(nóng)民，可能壓根不是當(dāng)年簽合同的那個(gè)人！這其實(shí)是這次事件非常大的一個(gè)問(wèn)題點(diǎn)。換句話說(shuō)，承租人的利益與出租人的利益之間的平衡，可能因?yàn)閷?shí)際合同簽訂者與權(quán)利人在一定程度上的分離而顯得更為難以調(diào)整。

第二，如何在法律角度看待這一事件。

任何在法律角度的糾紛解決，往往都是預(yù)設(shè)價(jià)值之后的反向?qū)で蠓梢?guī)范的解釋論展開(kāi)。本次事件同樣如此。

在前文分析的基礎(chǔ)上，站在“如果可能，最好對(duì)農(nóng)民利益與承租人利益之間尋求更恰當(dāng)?shù)钠胶狻边@一解決目的的視角的話，我們必須承認(rèn)，村集體與承租人之間是存在土地承包合同的，我們至少不應(yīng)該簡(jiǎn)單粗暴地借用行政強(qiáng)力之手去廢止合同，更應(yīng)該從合同是否可變更或者可撤銷的角度來(lái)尋求解決。

倘若真的想要尋求對(duì)這一合同的變更，就有必要對(duì)當(dāng)時(shí)的合同簽訂情況進(jìn)行回溯查證，彼時(shí)合同簽訂時(shí)是否存在村干部違法尋租的情形、是否存在惡意串通侵犯村集體利益的可能性。若有，則達(dá)成了合同可撤銷要件（民法典154條惡意串通、以及164條代理人不當(dāng)行為，兩條都有適用的空間）。其實(shí)在有些地方發(fā)生過(guò)類似案件，甚至還有相關(guān)人員因此受到刑事處罰的先例。

即便沒(méi)有，就如最新一次通告所稱，也存在依據(jù)民法典533條適用情勢(shì)變更原則的空間：合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。

情勢(shì)變更原則更多的是對(duì)于合同雙方利益平衡以及公平的一種體現(xiàn)?；氐奖景钢?，根據(jù)通告所稱，承租人已將絕大多數(shù)的地塊轉(zhuǎn)租他人經(jīng)營(yíng)，每畝年租金700元；而村集體考慮歷史背景和現(xiàn)實(shí)情況，同意對(duì)每畝新增耕地（而非全部）收取200元的有償使用費(fèi)。如果能夠結(jié)合承租人變更耕地所付出的物力以及人力成本，考慮到實(shí)際已經(jīng)獲得的租金收益與剩余租期內(nèi)的租金關(guān)系等等，綜合地判斷這一200：700的關(guān)系，能夠較為客觀化地給出說(shuō)理的話，從直觀的第一感受而言，我對(duì)于這一有償使用費(fèi)的額度沒(méi)有過(guò)于苛刻的觀感。

公告還指出，由于私自開(kāi)墾耕種，致使有償使用費(fèi)的目標(biāo)對(duì)象4650畝土地被“國(guó)土三調(diào)”認(rèn)定為耕地，實(shí)際改變了合同約定的土地用途，造成了合同標(biāo)的物性質(zhì)發(fā)生變更。以及承租人實(shí)際上再次轉(zhuǎn)租，是否也違反了合同約定，因此構(gòu)成了承租人的違約或者導(dǎo)致合同可撤銷。公告沒(méi)有做定性，但這種給讀者的誘導(dǎo)性表述確實(shí)表明他們有這樣的考量，但他們也同樣謹(jǐn)慎地不敢做出這樣的認(rèn)定。

從我的視角出發(fā)，我不認(rèn)為這兩項(xiàng)可以成為合同可撤銷的事由。

一來(lái)，土地性質(zhì)的變更這一認(rèn)定可能并非承租人申請(qǐng)變更所致，實(shí)乃“國(guó)土三調(diào)”做出，不可將土地性質(zhì)在法律上變更的責(zé)任歸于承租人。

二來(lái)，從合同租賃目的而言，土地合同目的包含飼草料種植，進(jìn)行其他農(nóng)作物種植的行為是否可能具有可解釋性存在空間？但更為重要的是，其變更進(jìn)行耕種行為并不是2024年才做出，在很多年前尤其在2018-2019“國(guó)土三調(diào)”都做出耕地認(rèn)定的前后，都沒(méi)有去糾正這一錯(cuò)誤的違反合同目的的行為（當(dāng)然也包括轉(zhuǎn)租行為），是不是意味著出租人對(duì)承租人相應(yīng)行為的默示許可？尤其結(jié)合不同時(shí)期對(duì)于耕地的重視，不斷出現(xiàn)“退A還耕”“退耕還A”這樣的政策拉扯之下，我們極大地懷疑彼時(shí)對(duì)于這種新增耕地的行為不僅不反對(duì)，反而還有可能存在鼓勵(lì)至少存在同意的可能性。

綜上，從變更合同的角度來(lái)對(duì)待這一事件肯定是最為合理的選擇。那又究竟該由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)合同的變更呢？政府還是法院？