三、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于“信息公開”存在的重要問(wèn)題

武漢疫情披露不及時(shí)讓我們發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，并且讓《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的原則和價(jià)值得到了重新發(fā)掘，并開始注重該法與其他單行法之間的一致性和銜接性。該事件之后，有學(xué)者開始呼吁盡快修訂《傳染病防治法》，以保證其與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的精神和原則相一致，改變?cè)械摹皸l”重于“塊”的體制色彩。這既是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》基本原則和價(jià)值的肯定，也是具體的法律解釋和適用上的進(jìn)步。

但筆者認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域龍頭性法律，雖然在原則理念上作出了突出貢獻(xiàn)，但是其與配套規(guī)定以及具體操作適用上仍存在嚴(yán)重混亂。筆者甚至認(rèn)為，上述論及的疫情披露不及時(shí)，以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》之爭(zhēng)等等現(xiàn)象，某種程度上與這種混亂存在一定聯(lián)系，甚至誘發(fā)了疫情信息公開的混亂和無(wú)序。具體問(wèn)題筆者分述如下：

（一）“突發(fā)事件”缺乏全國(guó)統(tǒng)一的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定：“按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門制定。”

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十二條規(guī)定：“國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度?？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門制定。”

從上述規(guī)定可知，四級(jí)突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是什么？預(yù)警、響應(yīng)主體分別是誰(shuí)？《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并沒(méi)有明確界定，而是交由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門制定。但是目前我國(guó)尚無(wú)法規(guī)規(guī)章對(duì)突發(fā)事件分級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定。

根據(jù)之前所述，我國(guó)應(yīng)急管理一直以來(lái)是分類、線性管理的，換言之，各類不同的突發(fā)事件有著各自不同的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。至于各類突發(fā)事件的詳細(xì)響應(yīng)等級(jí)以及預(yù)警等級(jí)劃分，實(shí)踐中則要需要參照各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案來(lái)判定。比如，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案有：《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案 》、《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案 》、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案 》、《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案 》等。

這些專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案一起構(gòu)成了我國(guó)的全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)事件的應(yīng)急預(yù)案的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)各有不同，但是事件的定性本身就會(huì)導(dǎo)致時(shí)間的拖延和不同責(zé)任主體相互的推諉。例如，2015年6月1日“東方之星”號(hào)客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運(yùn)輸部、湖南省等前期都就責(zé)任主體而發(fā)生爭(zhēng)論，同時(shí)，該事件到底由氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應(yīng)急預(yù)案，也引發(fā)各種爭(zhēng)論。

此外，實(shí)踐中預(yù)案除了專項(xiàng)領(lǐng)域不同外，還包括各種不同類別，比如總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案等各種類別。某些地方法規(guī)甚至還授權(quán)“各地可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制訂適合當(dāng)?shù)厍闆r的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別”，而各地分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也并非由地方法規(guī)制定，而是由某些地方政府部門制定。因而如此一來(lái)，事件級(jí)別、預(yù)警級(jí)別、響應(yīng)級(jí)別不僅有不同領(lǐng)域的級(jí)別、不同類別的級(jí)別，還有了各級(jí)政府的級(jí)別、不同政府部門的級(jí)別。因此，在每項(xiàng)具體的突發(fā)事件中，分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)最終在一片紛繁蕪雜中，被具體化、個(gè)案化。而上述信息一經(jīng)向公眾發(fā)布，紅橙黃藍(lán)滿天飛，普通老百姓根本搞不懂是哪級(jí)政府的級(jí)別，也不明白這些不同等級(jí)、不同的類別的級(jí)別之間具體有何區(qū)別和聯(lián)系，對(duì)外發(fā)布的意義已經(jīng)減半。

（二）突發(fā)事件上報(bào)之后，“分級(jí)負(fù)責(zé)”權(quán)責(zé)范圍不明

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；……突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。法律、行政法規(guī)規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持?！?

第八條：“……縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；……。上級(jí)人民政府主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)人民政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。”