土地平整之后田塊數(shù)減少、舊界址被推平，村民小組將地塊重新編號，各戶按照原來的土地承包面積抓鬮確定地塊位置。該村農(nóng)民的承包面積和地塊都發(fā)生了變化，全村97%的農(nóng)戶的承包地都發(fā)生了變化。2023年省里和縣里對二輪延包試點(diǎn)工作的指導(dǎo)建議是“據(jù)實(shí)登記”，按照變動后的承包地面積和地塊重新確權(quán)登記頒證。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)為這一做法不符合“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策要求，具體表現(xiàn)在全村承包經(jīng)營權(quán)變動率超過5%，要求E村嚴(yán)格按照2015年土地確權(quán)頒布的承包經(jīng)營權(quán)證順延，保證95%及以上的家庭戶承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生變動。

這被稱為“據(jù)本登記”原則，不是按照實(shí)際情況進(jìn)行延包，而是按照已經(jīng)嚴(yán)重不符合實(shí)際的權(quán)證進(jìn)行延包。這不僅要求村干部先廢止此次簽訂的合同，再與農(nóng)戶重新簽訂順延合同，更加嚴(yán)重的問題是權(quán)證和實(shí)際情況不符將給未來的工作帶來隱患。例如，征地時，是按照權(quán)證面積和地塊進(jìn)行補(bǔ)償，還是按照實(shí)際的面積和地塊進(jìn)行補(bǔ)償，無論按照哪個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民都有意見，會“炸鍋”。還有，根據(jù)哪個面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼？

在“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策要求下，基層干部只能探索如何最大化地利用土地小調(diào)整的制度空間。

一是探索擴(kuò)大土地小調(diào)整的比例，能否超過5%的控制。G村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站站長表達(dá)了不滿：“街道干部的想法是土地二輪延包以化解矛盾為主，農(nóng)村土地關(guān)系平衡了，什么矛盾都沒有了，而不是將重心放在調(diào)整比例上?！盙村試點(diǎn)方案中，基層干部固執(zhí)地將土地小調(diào)整比例寫成10%?；鶎痈刹扛鶕?jù)摸底情況，發(fā)現(xiàn)全村至少有十幾戶的土地需要調(diào)整，如果只有5%的調(diào)整比例，就解決不了問題，將比例設(shè)置為10%，起碼能夠化解矛盾比較大的糾紛。F村所在縣也提出地塊變動幅度不超過10%的方案。

第二，土地調(diào)整幅度的計算方式。土地調(diào)比例的計算單位是縣、行政村還是村民小組，基層的調(diào)整空間差別很大。發(fā)達(dá)地區(qū)的一個基層干部指出：“有的行政村沒有調(diào)整的需求，有的行政村可以利用機(jī)動地進(jìn)行調(diào)整。如果土地調(diào)整比例以縣為單位來計算，即便土地調(diào)整比例只有2%，基層政府就有很大的調(diào)整空間。但是如果土地調(diào)整比例是按照村民小組來計算，按照5%的土地調(diào)整比例，基層的土地調(diào)整空間就基本沒有了?！庇嬎銌挝皇前凑諔魜碛嬎悖€是按照地塊來計算，調(diào)整的空間也不同。

二輪延包試點(diǎn)沒有回應(yīng)基層的訴求，基層干部沒有動力，農(nóng)民也反感。二輪延包試點(diǎn)工作的主要內(nèi)容是調(diào)查承包地現(xiàn)狀和探索土地延包的一般程序。這并未解決基層面臨的土地問題，基層干部缺乏試點(diǎn)的動力。在基層干部看來，如果不調(diào)整土地，土地延包就沒有作用，也就沒有必要按照復(fù)雜的程序進(jìn)行延包，直接在權(quán)證上重新蓋章就可以了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站站長不愿意承接試點(diǎn)任務(wù)，需要縣經(jīng)管局做工作才配合。

E村所在地的縣鎮(zhèn)村干部最初對所做工作很有信心，認(rèn)為“做得很扎實(shí)，沒有走過場、搞形式”。為延包事宜跑前跑后的干部們本以為做成了一件大好事，現(xiàn)在只能無奈地推倒重來?？h經(jīng)管局的干部也很受打擊：“早知道這樣，土地延包試點(diǎn)工作就不搞這么扎實(shí)，像有的村那樣直接做形式工作，把舊本子一收，章子一蓋，錢都不用多花，土地延包就完成了?！?

沒有解決問題但是復(fù)雜的程序要求，也引起了農(nóng)民的反感。網(wǎng)上簽約時，在村的戶主到村委會現(xiàn)場人臉識別和簽約，不在村的則遠(yuǎn)程協(xié)助下載APP在線簽合同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派了七八個干部到村里協(xié)助村干部完成網(wǎng)簽工作。土地延包要求戶主現(xiàn)場簽字，村干部逐個與在外務(wù)工的農(nóng)戶溝通，做工作請外面的農(nóng)戶回家簽字，許多農(nóng)戶勉強(qiáng)配合了他們的工作。

《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》于2023年5月1日起施行

三、土地二輪延包試點(diǎn)的幾點(diǎn)啟示

從二輪延包試點(diǎn)來看，有以下幾點(diǎn)啟示：

第一，基層干部和農(nóng)民都認(rèn)可大穩(wěn)定的方向，不需要打亂重分。我國有14億多人口，農(nóng)村常住人口仍然有5億多人，從事農(nóng)業(yè)的勞動力依然有2億多人。大量的農(nóng)村人口仍然依賴土地，穩(wěn)定的農(nóng)村構(gòu)成了我國現(xiàn)代化的大后方。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、確保農(nóng)民的承包地位，仍然符合農(nóng)村實(shí)際。

第二，基層干部和農(nóng)民都有非常強(qiáng)烈的土地小調(diào)整訴求，應(yīng)優(yōu)化土地承包制度。過去30年甚至45年，農(nóng)村發(fā)生了很大變化，現(xiàn)行的土地承包制度已經(jīng)不符合實(shí)際。

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了很大變化，過去細(xì)碎化的土地分配方式不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。在機(jī)械化發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下，土地細(xì)碎化成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙?？梢越Y(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，探索“小田并大田”改革，實(shí)現(xiàn)土地集中連片承包。這種土地承包方式并不涉及承包地面積的調(diào)整和土地承包關(guān)系的變化，只是將過去分散化的土地承包方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧羞B片的土地承包方式。

另一方面，農(nóng)村人口發(fā)生了很大變化，農(nóng)村產(chǎn)生少地和無地人口。由于人口變化和政策調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)生了無地和少地人口?？傮w數(shù)量不多，但是這部分農(nóng)民要地的愿望強(qiáng)烈，花費(fèi)基層干部大量人力和精力?；鶎痈刹科毡榉从?，如果解決這部分農(nóng)民的土地問題，就能夠解決農(nóng)村90%的矛盾糾紛。農(nóng)村有消亡戶的土地，也有部分農(nóng)民退出土地，還有機(jī)動地，基層可以在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下解決這部分矛盾。當(dāng)前國家提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的改革方向，預(yù)留了土地小調(diào)整的空間，但是對土地小調(diào)整進(jìn)行了嚴(yán)格限制，且并未為土地小調(diào)整提供政策支持，土地小調(diào)整在大部分村莊難以落地。

第三，簡化土地延包程序，避免增加基層負(fù)擔(dān)。從試點(diǎn)村的土地延包方案來看，土地延包程序包括選舉延包工作小組、討論延包方案等上十個步驟，村干部制作了一大堆資料。除此之外，還要完善農(nóng)村土地承包數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，引入線上簽約方式等。

繁瑣的程序，使得有基層干部認(rèn)為土地二輪延包就是再次土地確權(quán)。在過去的土地確權(quán)登記頒證時，基層政府已經(jīng)對每家每戶的承包地進(jìn)行了確認(rèn)，花費(fèi)了大量人力和資金投入，基層干部現(xiàn)在對這項工作還心有余悸。

當(dāng)前推動土地二輪延包，應(yīng)該簡化程序。例如，網(wǎng)簽系統(tǒng)就完全沒有必要。從試點(diǎn)情況來看，村干部年齡偏大，對網(wǎng)簽系統(tǒng)等智能化信息平臺不了解，系統(tǒng)操作能力欠缺，加之農(nóng)村留守農(nóng)民大多使用老人手機(jī)，不會使用手機(jī)自行操作，合同網(wǎng)簽推行使用難度很大。

第四，推動土地二輪延包整縣試點(diǎn)。在選擇試點(diǎn)村時，基層政府按照“村莊體量小、村委班子有戰(zhàn)斗力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展先進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇。7個試點(diǎn)村都是當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硭阶詈玫拇迩f，村干部的治理能力非常強(qiáng)，可以確保試點(diǎn)工作執(zhí)行下去。并且，基層政府潛在地將土地規(guī)模經(jīng)營作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，選擇土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的村莊。

7個試點(diǎn)中有6個試點(diǎn)村都推動了土地流轉(zhuǎn)，發(fā)達(dá)地區(qū)4個試點(diǎn)村的土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到80%，中西部地區(qū)的3個試點(diǎn)村中，有2個試點(diǎn)村實(shí)現(xiàn)土地整村流轉(zhuǎn)。只有E村在選擇時，基層政府考慮到了推廣性，選擇了一個以小農(nóng)戶為主導(dǎo)的村莊。

試點(diǎn)村有很強(qiáng)的特殊性，很多問題沒有反映出來，在試點(diǎn)村能夠落實(shí)的做法并不一定能夠推廣到其他村莊。應(yīng)以縣為試點(diǎn)單位，探索更具推廣性的試點(diǎn)方案。

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