23條立法對(duì)香港國(guó)安法的有效銜接

康玉梅（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)法學(xué)院副教授）

2024年3月19日，《維護(hù)國(guó)家安全條例》在香港全票通過(guò)，基本法第23條立法歷經(jīng)27年終于落地生根，香港跨越了歷史性的一步。至此，2020年6月30日生效的《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)安法”）與即將刊憲的《維護(hù)國(guó)家安全條例》（以下簡(jiǎn)稱“23條”）共同構(gòu)筑起了香港國(guó)家安全法治屏障。在“一國(guó)兩制”體制下，國(guó)安法與23條的關(guān)系主要包括以下層面：

首先，從效力等級(jí)上看，二者是上位法和下位法的關(guān)系。國(guó)安法由第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)，按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，它屬于“法律”中“基本法律”以外的“其他法律”位階。而23條立法由香港特區(qū)立法會(huì)通過(guò)，屬于基本法中的“條例”，位于立法法中“地方性法規(guī)”的級(jí)別。因此，二者從效力等級(jí)上看，國(guó)安法是高位階的法律，23條是相對(duì)低位階的條例或法規(guī)，它們是上位法和下位法的關(guān)系。

其次，從調(diào)整范圍來(lái)看，二者是全國(guó)性法與地方性法的關(guān)系。盡管?chē)?guó)安法主要是針對(duì)香港國(guó)家安全的立法并已列入基本法附件三，但它涉及中央和香港的憲制責(zé)任與職權(quán)分工，效力及于整個(gè)國(guó)家，仍然是一部全國(guó)性的法律。顯然，23條主要是香港本地落實(shí)國(guó)家安全的立法，效力僅及于香港特區(qū)，是一部地方性法律規(guī)范。

最后，從內(nèi)容來(lái)看，23條立法既是履行基本法規(guī)定的憲制責(zé)任，也是對(duì)國(guó)安法的細(xì)化落實(shí)和延續(xù)銜接。國(guó)安法主要從國(guó)家整體安全觀的前提和要求下，規(guī)定了香港在維護(hù)國(guó)家安全方面的職責(zé)和機(jī)構(gòu)、四類危害國(guó)家安全罪行（包括分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪）和相應(yīng)的處罰問(wèn)題，以及中央駐港安全機(jī)構(gòu)。但23條立法在弁言部分就直接表明本條例是對(duì)憲法、基本法和國(guó)安法等相關(guān)法律和決定關(guān)于特區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全憲制責(zé)任的落實(shí)和完善國(guó)家安全的法律要求。因此，23條不僅從內(nèi)容上落實(shí)完善了國(guó)安法的四類犯罪的規(guī)定，而且包括了國(guó)安法中未涉及而又獨(dú)屬于基本法第23條規(guī)定的叛國(guó)、煽動(dòng)叛亂、竊取國(guó)家機(jī)密相關(guān)罪行類別，處理了二者之間有部分交叉重疊的與境外干預(yù)危害國(guó)家安全活動(dòng)相關(guān)罪行，并作出了程序上如何執(zhí)行的具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)安法很好地銜接協(xié)調(diào)和在本地的落地生根。同時(shí)，就全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)安法最新的解釋（2022年12月30日），23條也在程序規(guī)定中進(jìn)行了吸納完善，并進(jìn)一步對(duì)本地相關(guān)立法進(jìn)行修訂，實(shí)現(xiàn)了香港本法律整體上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，即使已有國(guó)安法，23條立法不僅“應(yīng)當(dāng)”，而且“相當(dāng)必要”。

23條立法順利完成特區(qū)憲制責(zé)任

夏璐（中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

香港《基本法》第23條是有關(guān)國(guó)家安全的條款，約定特區(qū)政府應(yīng)自行立法禁止七類危害國(guó)安的行為，但1997年香港回歸以來(lái)一直未能實(shí)現(xiàn)，所以才有學(xué)者指出香港經(jīng)歷了二十六年才完成了這項(xiàng)任務(wù)。具體而言，《基本法》第23條所列出的危害國(guó)家安全的行為包括：叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國(guó)家機(jī)密的行為、外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港進(jìn)行政治活動(dòng)，以及香港的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。

2002年香港首任特首董建華啟動(dòng)本地立法，但咨詢期不足，而條例草案字眼被指模糊嚴(yán)苛，在2003年引發(fā)了數(shù)十萬(wàn)人上街的“七一游行”，其后代表商界利益的建制派力量沒(méi)有堅(jiān)持，使政府未能在立法會(huì)取得足夠票數(shù)，最終撤回草案。從此，《基本法》23條的本地立法成為政治上的“燙手山芋”，歷任四名特首都未能完成這項(xiàng)“憲制責(zé)任”。

黨的十八大以來(lái)，尤其是2014年中央成立國(guó)家安全委員會(huì)并提出“總體國(guó)家安全觀”以來(lái)，國(guó)家安全等諸多問(wèn)題被提升至戰(zhàn)略高度，成為與發(fā)展并重的提法。這些都為《香港國(guó)安法》和《維護(hù)國(guó)家安全條例》提供了頂層設(shè)計(jì)、政治方向和立法原則。

《香港國(guó)安法》是2020年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的全國(guó)性法律，是中央為維護(hù)國(guó)家安全而進(jìn)行的立法?！毒S護(hù)國(guó)家安全條例》是香港特區(qū)立法會(huì)的本地立法，是履行《基本法》中明文規(guī)定的“憲制責(zé)任”。 二者雖然分屬不同法系，但是立法過(guò)程均符合法定程序，內(nèi)容上互為補(bǔ)充、互為支撐，目的都是打擊極少數(shù)危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)，保障香港本地絕大多數(shù)市民的安全和依法享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由。這兩部法律文件的制訂和頒布更好地體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的原則，必將為香港法治建設(shè)堵塞漏洞、補(bǔ)上短板，將這個(gè)困擾香港27年的問(wèn)題畫(huà)上句號(hào)，為香港安全穩(wěn)定筑牢屏障，為香港由治及興提供支撐，為“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航。

香港愛(ài)國(guó)團(tuán)體游行，支持23條立法。圖片來(lái)源：環(huán)球網(wǎng)

《香港國(guó)安法》與《維護(hù)國(guó)家安全條例》相輔相成

冷鐵勛（澳門(mén)理工大學(xué)“一國(guó)兩制”研究中心主任）    

維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是“一國(guó)兩制”方針的最高原則。在“一國(guó)兩制”下，對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)的維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)，中央負(fù)有根本責(zé)任，香港特別行政區(qū)則負(fù)有憲制責(zé)任，兩種責(zé)任是有機(jī)統(tǒng)一、缺一不可的?！断愀蹏?guó)安法》的制定，是全國(guó)人大及其常委會(huì)為緊急應(yīng)對(duì)近年來(lái)香港所凸顯的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)而行使法定職權(quán)所作出的決策和處理行為，擔(dān)當(dāng)?shù)氖侵醒刖S護(hù)國(guó)家安全的根本責(zé)任，但這并不能免除香港根據(jù)基本法二十三條所負(fù)有的維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任，即應(yīng)自行立法禁止有關(guān)危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)。而且《香港國(guó)安法》僅就基本法二十三條涉及的部分嚴(yán)重罪行作出規(guī)制和懲治，香港特別行政區(qū)仍應(yīng)自行立法禁止其他危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)。同時(shí)，在世界百年未有之大變局下，香港面臨的內(nèi)外國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)無(wú)日無(wú)之且錯(cuò)綜復(fù)雜，要有效防范和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，就必須立足預(yù)防為主，加強(qiáng)制止和懲治，加快建立健全維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。

正是在這樣的新形勢(shì)和新要求下，《香港國(guó)安條例》應(yīng)運(yùn)而生，從而補(bǔ)齊了香港本地維護(hù)國(guó)家安全法律領(lǐng)域中極為重要和關(guān)鍵的一塊短板。由此看來(lái)，香港履行基本法二十三條規(guī)定的憲制責(zé)任而制定的《香港國(guó)安條例》，絕不是可有可無(wú)，它與《香港國(guó)安法》相輔相成，共同致力于維護(hù)與香港特別行政區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全。對(duì)此，《香港國(guó)安法》第七條明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成基本法規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全立法，完善相關(guān)法律。因此，盡早完成維護(hù)國(guó)家安全的基本法立法，是基本法和《香港國(guó)安法》對(duì)香港特別行政區(qū)的法定要求，也是香港特別行政區(qū)的法定職責(zé)。而且即使制定《香港國(guó)安條例》后，也不意味香港在完善維護(hù)國(guó)家安全法律制度方面就一勞永逸，仍需根據(jù)新情況不斷健全維護(hù)國(guó)家安全體系。

總之，作為在香港適用的全國(guó)性法律的《香港國(guó)安法》，以及作為基本法二十三條所要求的香港本地立法的《香港國(guó)安條例》，兩部法律的制定都是建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要，是中央依法行使權(quán)力和香港特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合在維護(hù)國(guó)家安全領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)。