導讀：繼1月20日撤銷拜登政府大量監(jiān)管行政令后，21日特朗普又宣布一項高達5000億美元的“星際之門項目”（The Stargate Project），以支持美國境內(nèi)的人工智能基礎設施建設，并聲稱考慮自2月1日起對從中國進口的商品加征10%關(guān)稅。此外，特朗普還在1月7日的就職總統(tǒng)前記者會上宣稱，不排除使用軍事力量從丹麥手中奪取格陵蘭島，并表示將使用“經(jīng)濟力量”吞并加拿大。

這些看似令人措手不及的重磅措施背后，其實均不乏“早有預謀”的經(jīng)濟利益考量。作為特朗普最新任命的經(jīng)濟顧問、現(xiàn)白宮經(jīng)濟智囊團首席，斯蒂芬·米蘭（Stephen Miran）的觀點至關(guān)重要，甚至可能是系列舉措的幕后推手，對美國經(jīng)濟政策走向乃至世界經(jīng)濟格局都有影響。

本文是米蘭于2024年2月發(fā)表于曼哈頓研究所的報告，詳細分析闡述其關(guān)于“如何實現(xiàn)美國經(jīng)濟再工業(yè)化”的產(chǎn)業(yè)政策觀點。米蘭認為，拜登政府通過補貼特定產(chǎn)業(yè)刺激經(jīng)濟發(fā)展、重振工業(yè)基礎的方式不可持續(xù)。應實施以“國防驅(qū)動型”的產(chǎn)業(yè)政策路徑。這一路徑有事半功倍之效，不僅能保障國家安全，也更有利于再工業(yè)化的發(fā)展。而這，其實也是美國歷史上常用的手法。

對此，米蘭提出一系列大刀闊斧的改革設想，主要是三點：一是進行供給側(cè)改革，輔之以簡化環(huán)境法規(guī)、勞動法、產(chǎn)品法規(guī)、地域準入限制等措施，降低生產(chǎn)成本，提升美國市場吸引力。二是大力發(fā)展科學教育，加強人才培養(yǎng)，為重振美國工業(yè)基礎儲備人才。三是擴大國防采購需求，實施關(guān)稅改革，將供應鏈調(diào)整至美國境內(nèi)，實現(xiàn)美國本土再工業(yè)化。本文僅代表作者本人觀點，編譯供讀者參考。

【文/斯蒂芬·米蘭，編譯/amber】

1.背景介紹

“一個自由人不僅要有武裝，還應紀律嚴明；為此，需統(tǒng)?制定能順利推行的計劃；同時，為滿足人們的安全和利益需求，應大力發(fā)展制造工業(yè)，實現(xiàn)重要供給的獨立，尤其是軍事上的供給獨立。”——喬治·華盛頓，1790年在國會發(fā)表的首次國情咨文

推動經(jīng)濟再工業(yè)化（reindustrialization），是美國民共兩黨的共同?標，盡管兩黨的實現(xiàn)路徑各有不同。拜登政府通過一系列立法，采用增加支出和產(chǎn)業(yè)補貼的方式推動再工業(yè)化——典型如《芯片法案》（CHIPS Act）、《基礎設施投資和就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA）以及重點關(guān)注氣候變化的《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, IRA）。

圖源：曼哈頓研究所

上述被稱作“拜登經(jīng)濟學”（Bidenomics）的再工業(yè)化模式，實則十分脆弱。“拜登經(jīng)濟學”通過支持工會化和設置特殊環(huán)保限制等多種方式，人為增加生產(chǎn)成本，阻礙企業(yè)擴大再生產(chǎn)的目標；此外，該模式還支持在沒有政府補貼降低價格的情況下，需求很少的經(jīng)濟領域。

鑒于美國長期以來嚴重的財政赤字和迫在眉睫的社會保障支出危機，美國無法無限期地維持數(shù)萬億美元的工業(yè)補貼。在全球化背景下，一旦沒了補貼，美國依賴“拜登經(jīng)濟學”（尤其是《通脹削減法案》）所建立起的工業(yè)基礎，將因代價高昂而難以為繼。加之新一輪去工業(yè)化的沖擊，美國納稅?將背上數(shù)萬億美元的債務，卻仍舊于事無補。

因此，我們需要遵循穩(wěn)健的再工業(yè)化路徑，即將供給側(cè)改革與國防驅(qū)動型（Defense-driven）需求支持相結(jié)合的模式，這可產(chǎn)生強大且積極的經(jīng)濟溢出效應。國家監(jiān)管是再工業(yè)化的一大阻礙，因為監(jiān)管大幅增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。監(jiān)管對小企業(yè)造成的經(jīng)營負擔影響更大，因其更難支付高昂的合規(guī)成本。法規(guī)設置嚴格的市場準入壁壘，支持大企業(yè)并購整合、減少競爭的同時，也阻礙了創(chuàng)新。這也相應改變了市場結(jié)構(gòu)，最終導致市場壟斷和產(chǎn)品價格上漲。

再工業(yè)化時代，美國政府可采取系列措施優(yōu)化營商環(huán)境，如精簡并更新環(huán)境法規(guī)、勞動法、產(chǎn)品法規(guī)、地域準入限制等；投資和激勵科技教育，培養(yǎng)加速再工業(yè)化的勞動力。

與補貼驅(qū)動的方法不同，穩(wěn)健的再工業(yè)化可提高財政的可持續(xù)性，通過供給側(cè)改革和監(jiān)管改革帶動投資，鼓勵競爭，增加企業(yè)數(shù)量、資本存量，提高生產(chǎn)力和工資收入，從而促進經(jīng)濟和稅收增長。

此外，可通過創(chuàng)造需求來推動供應鏈轉(zhuǎn)變，著重應對不斷變化的國家安全格局，實現(xiàn)再工業(yè)化。美國參與了冷戰(zhàn)和代理人戰(zhàn)爭（proxy war），由于這些戰(zhàn)爭隨時都可能變成熱戰(zhàn)，美國需要能快速滿足軍事需求的工業(yè)基地，以保護士兵和公民安全，且不能依賴美國的地緣政治對手。如果美國的武器生產(chǎn)商在其戰(zhàn)略對手國有數(shù)千個供應鏈投?，一旦這些投?被切斷，美國就無法自保。此外，美國不應與其正發(fā)動冷戰(zhàn)的對手國開展互惠的自由貿(mào)易。為擺脫對他國依賴，美國政府應收緊“購買美國貨”（Buy American）的要求和豁免，尤其是國防安全等重要領域，并對戰(zhàn)略對手征收關(guān)稅。

大量經(jīng)濟數(shù)據(jù)表明，國防驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)進步、研發(fā)和投資方面展現(xiàn)出強勁且積極的經(jīng)濟溢出效應。這些政策可謂“一箭雙雕”——可同時促進國防安全和再工業(yè)化。

國防驅(qū)動型再工業(yè)化和“拜登經(jīng)濟學”的關(guān)鍵區(qū)別，在于準確判斷未來市場需求的勝率有多高。“拜登經(jīng)濟學”要求立法者和政府官員準確押注未來有市場需求的產(chǎn)品——例如，他們在電動汽車上押注了巨額資金。可一旦沒了補貼，消費者是否仍愿以市場價格購買電動汽車的情況并不確定，且已有證據(jù)表明，即便有大量補貼，對電動汽車的市場需求也難以為繼。2023年，二手電動汽車價格下降了32%，降幅高達整體二手車的三倍，買家也因此極其懊悔。赫茲（Hertz）等租車公司正采取措施清算其持有的大量電動汽車股份，并重回油車賽道。

相較之下，國防采購預算驅(qū)動下的經(jīng)濟刺激則更為直接明了，軍方只需判斷在國內(nèi)外保衛(wèi)美國?需要什么。簡單來說，軍方在確定國防需求方面比政府官員判斷未來市場需求方面的贏面要大——與《通脹削減法案》的補貼不同，對國家安全支出的需求永遠不會消失。

為實現(xiàn)再工業(yè)化，本文聚焦以下三大主題。首先，要提升美國產(chǎn)業(yè)投?（包括勞動?和資本）的吸引力。其次，國家安全是政府提供的最重要的公共利益，可同時促進國內(nèi)的工業(yè)需求和國家安全，有充足的政策空間。最后，跨國轉(zhuǎn)移供應鏈可能引發(fā)負外部性，應循序漸進，并為企業(yè)提供前瞻性指導——通過事先承諾幫助公司明確未來的需求模式，從而鼓勵企業(yè)為未來生產(chǎn)投資。

2.脆弱的再工業(yè)化

（一）建造低效產(chǎn)業(yè)工廠

“拜登經(jīng)濟學”不僅效用不大，也無法真正實現(xiàn)再工業(yè)化，原因有以下兩點。其一，這些計劃鼓勵對經(jīng)濟中一些離開補貼就難以為繼的行業(yè)進行投資。這意味著一旦補貼減少，這些行業(yè)就容易遭受新一輪去工業(yè)化沖擊。這一問題在《通脹削減法案》所涉領域尤為突出，而在基礎設施領域則沒那么嚴重。半導體行業(yè)或許也存在類似情況，但鑒于國家安全因素，半導體始終處于重要戰(zhàn)略地位，所以其補貼會比綠色能源補貼持續(xù)更久。

此外，《芯片法案》的補貼成本僅為《通脹削減法案》的5%，維持起來會更容易。其二，上述計劃附帶嚴苛的監(jiān)管要求，使美國國內(nèi)工廠和勞動力成本相對國外工廠和勞動力有所增加。長遠來看，此舉可能促使美國現(xiàn)有老牌工業(yè)為追求更低的生產(chǎn)成本而向海外轉(zhuǎn)移。為推進再工業(yè)化，應致力于降低而非提高使用國內(nèi)資本和勞動力的成本。

綜上，“拜登經(jīng)濟學”模式下構(gòu)建的工業(yè)基礎與市場價格和潛在消費需求相脫節(jié)，也讓美國面臨新一輪去工業(yè)化的風險。如果工廠生產(chǎn)的商品要靠補貼來維持銷路，一旦補貼取消，需求隨之消失，工廠就很可能倒閉。

（二）補貼低效經(jīng)濟部門

在自由市場環(huán)境下，經(jīng)濟會自發(fā)地投資生產(chǎn)消費者所需商品和服務行業(yè)。而政府將資源導向特定行業(yè)，可能構(gòu)建一個投資低效行業(yè)生產(chǎn)的資本結(jié)構(gòu)，因為政策制定者并不擅長預測消費者想要何種商品，以及行業(yè)價格能下降多少。除非經(jīng)濟處于嚴重衰退中，存在大量未被利用激發(fā)的資源和需求，否則，政府向任何特定行業(yè)投入資源，都必然導致其他領域經(jīng)濟活動的減少。因此，產(chǎn)業(yè)政策在推動低效行業(yè)發(fā)展的同時，也抑制了高效行業(yè)的發(fā)展。

《通脹削減法案》所支持的產(chǎn)業(yè)政策，聚焦于電動汽車等氣候轉(zhuǎn)型技術(shù)。如果沒有政府提供的7500美元補貼，消費者購買電動汽車的興趣有限。補貼使企業(yè)偏離了在無補貼情況下更有利可圖的經(jīng)營活動，導致投資效率降低。最近，德克薩斯公共政策基金會的研究表明，美國聯(lián)邦和州政府對每輛電動汽車的補貼及監(jiān)管抵免總額約為5萬美元。如果將這筆成本分攤到一輛汽車的平均使用年限上，意味著每加侖汽油盈虧平衡的加油成本為17.33美元。如果消費者必須支付這部分市場價格，相應也會抑制這些產(chǎn)品的市場需求。

《通脹削減法案》的支持者希望，隨著時間推移和補貼的支持，電動汽車的生產(chǎn)成本將降至能夠維持消費者強勁需求的水平。但有證據(jù)表明，即便在目前大幅補貼后的價格下，消費者對電動汽車的需求仍在減弱；經(jīng)銷商無法售出電動汽車，導致庫存積壓，其增速高達傳統(tǒng)油車的兩倍。換句話說，政府補貼很可能催生了大量圍繞特定產(chǎn)品的資本投入，而一旦取消補貼，消費者對這些產(chǎn)品的需求將驟減。

補貼的最終結(jié)果是，將經(jīng)濟活動從企業(yè)和家庭認為有利可圖的行業(yè)，引向他們認為無利可圖的行業(yè)。因為有了政府補貼，原本低質(zhì)量的行業(yè)也變得有吸引力。只要補貼還在，此模式催生的經(jīng)濟發(fā)展就看似穩(wěn)定；一旦補貼取消，《通脹削減法案》推動的經(jīng)濟發(fā)展模式就將在新一輪去工業(yè)化浪潮中崩潰。換句話說，受補貼行業(yè)的創(chuàng)新是以犧牲未受補貼行業(yè)的創(chuàng)新為代價的，這也加劇了“拜登經(jīng)濟學”模式的脆弱性。

上述風險已經(jīng)初現(xiàn)端倪。例如，綠色能源投資領域的寵兒——太陽能設備制造商恩智浦能源（Enphase Energy）最近宣布裁員10%，并關(guān)閉兩家工廠。此前，加利福尼亞州法規(guī)降低了房主將太陽能板產(chǎn)生的多余電力賣回電網(wǎng)的收益，這也直接導致相關(guān)產(chǎn)品的銷售額下降。沒有補貼，消費者對太陽能板的需求減少，恩智浦能源也就不需要那么多工廠，結(jié)果就是工廠關(guān)閉、工人失業(yè)。

（三）人為抬高?產(chǎn)成本

“拜登經(jīng)濟學”模式下的再工業(yè)化的另一負面影響，是通過立法和監(jiān)管要求，蓄意抬高生產(chǎn)成本，進而削弱了供給側(cè)。例如，《基礎設施投資與就業(yè)法案》要求汽車制造商加裝一項技術(shù)，使汽車在空轉(zhuǎn)時能自動熄火，以減少碳排放。迫使制造商建立成本高昂的合規(guī)與監(jiān)測機制，并與最終目標背道而馳。

出于國家安全考慮，在國內(nèi)生產(chǎn)半導體可成為關(guān)鍵突破口。但《芯片法案》對有資格獲得補貼的半導體制造工廠施加了許多勞動力雇傭要求——雇主需為工人提供額外福利，例如為半導體工人以及建筑工?提供“價格親民、方便使用、可靠且優(yōu)質(zhì)”的托兒福利。這樣做的后果是，企業(yè)為轉(zhuǎn)嫁提供托兒服務所增加的成本，可能會降低工人的現(xiàn)金工資收入或相應提高產(chǎn)品售價。

這些問題并非僅停留在理論層面。三星電子公司（Samsung Electronics Co.）效仿半導體巨頭臺積電公司（Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.），將在美國開設新的半導體生產(chǎn)工廠計劃推遲至2025年。這一延遲意味著從項目宣布到投產(chǎn)存在四年的時間差。彭博社報道稱，“美國的環(huán)境許可問題及拜登政府遲遲未能提供財政支持，給在美國境內(nèi)開展芯片項目造成了困擾”。這些額外成本使得美國生產(chǎn)單位數(shù)量商品和服務所需的勞動力成本上漲了約29%。

“拜登經(jīng)濟學”中推動工會化的計劃，使工業(yè)基礎趨于政治化。工會的政治權(quán)力集中在工會領導層手中，且在民主選舉結(jié)果中影響巨大。因此，對工會給予補貼會產(chǎn)生重大的政治經(jīng)濟影響。一旦圍繞低效行業(yè)形成了產(chǎn)業(yè)基礎，即便補貼已明顯無法為納稅人帶來凈收益，工會也會憑借強大的游說能力，向政府施壓以維持補貼。

如果想讓產(chǎn)業(yè)政策行之有效，就必須以降低生產(chǎn)成本為目標，以最大限度滿足對美國商品和服務的需求。這種抬高生產(chǎn)成本的政策，從長遠看對美國產(chǎn)業(yè)并無益處。若由聯(lián)邦政府買單，企業(yè)自然樂意承擔高昂的生產(chǎn)成本。然而，補貼一旦取消，過高的勞動力成本和固定成本，這些低效產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟投資方面的吸引力也將消失殆盡。這種做法無異于為新一波去工業(yè)化埋下伏筆，除非美國打算永遠維持補貼，或徹底杜絕競爭——但這兩種做法都不可取。