建立工業(yè)體系的具體過(guò)程始于1961年樸正熙發(fā)動(dòng)軍事政變上臺(tái)。在此前的開(kāi)國(guó)總統(tǒng)李承晚時(shí)期，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)基本上是靠美國(guó)駐軍經(jīng)濟(jì)勉力維持的。不過(guò)，這段時(shí)期韓國(guó)還是發(fā)展起了若干個(gè)財(cái)閥，它們與政府之間有各種說(shuō)不清道不明的關(guān)系。樸正熙上臺(tái)之后，為了整肅，就把大多數(shù)財(cái)閥的負(fù)責(zé)人都抓了起來(lái)。但是，他很快就發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為孱弱的情況下，脫離這些財(cái)閥，國(guó)家經(jīng)濟(jì)沒(méi)有辦法發(fā)展，只好陸續(xù)把他們放了。不過(guò)有個(gè)前提條件，就是這些財(cái)閥必須服從樸正熙所主導(dǎo)的國(guó)家工業(yè)化的戰(zhàn)略。

樸正熙陸續(xù)推行了一系列政策來(lái)扶持財(cái)閥的發(fā)展，比如給它們特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、低息貸款等。1963年，樸正熙開(kāi)始推行出口導(dǎo)向政策，財(cái)閥每年都會(huì)領(lǐng)到出口任務(wù)。能夠完成任務(wù)的，政府會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)；不能完成任務(wù)的，會(huì)受到處罰。為了支撐財(cái)閥的出口，政府還有大量的補(bǔ)貼政策。

對(duì)財(cái)閥來(lái)說(shuō)，有政府的扶植政策和低息貸款，再考慮到韓國(guó)通貨膨脹率的話，貸款的實(shí)際利率已經(jīng)為負(fù)，因此他們就愿意去借債，并在政府的支持下追求更加多元化的發(fā)展，跨入各種彼此不相關(guān)的行業(yè)，這顯然屬于非市場(chǎng)化的投資決策。

1973年1月，樸正熙發(fā)布了韓國(guó)《重化工業(yè)宣言》。各大財(cái)閥迅速跟上政策的引導(dǎo)，開(kāi)始競(jìng)相發(fā)展自己的重化工業(yè)。當(dāng)時(shí)的韓國(guó)政府對(duì)重化工業(yè)的支持達(dá)到了什么程度呢？一旦發(fā)現(xiàn)哪個(gè)財(cái)閥經(jīng)營(yíng)狀況很糟糕，有可能會(huì)破產(chǎn)，政府就會(huì)要求銀行給它更多的貸款強(qiáng)行“續(xù)命”。

這讓財(cái)閥們發(fā)現(xiàn)了秘訣——只要規(guī)模發(fā)展得足夠大，政府怎么都不會(huì)讓自己倒閉。于是，他們就更加肆無(wú)忌憚地借貸發(fā)展。這些過(guò)程是嚴(yán)重違背市場(chǎng)邏輯的，盡管韓國(guó)憑此發(fā)展起重化工業(yè)，有了完整的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，但是大量資源被低效地浪費(fèi)掉了。下圖是1962-1997年韓國(guó)企業(yè)的借款利率和資產(chǎn)收益率的變化曲線，它很直觀地反映出了問(wèn)題——除了20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)令財(cái)閥們獲得了一些意外的機(jī)會(huì)外，他們的資產(chǎn)收益率是長(zhǎng)期低于借款利率的。

1962-1997年韓國(guó)企業(yè)借款利率和資產(chǎn)收益率

財(cái)閥帶來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，使政府和財(cái)閥捆綁得越來(lái)越緊密，國(guó)民則要被迫面對(duì)財(cái)閥帶來(lái)的各種失衡問(wèn)題，韓國(guó)因此有了風(fēng)起云涌的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。在樸正熙的時(shí)代，這個(gè)強(qiáng)人還有能力一手壓制財(cái)閥，一手壓制社會(huì)運(yùn)動(dòng)，但是到了后樸正熙時(shí)代，政府逐漸被財(cái)閥綁架，只有能力壓制社會(huì)運(yùn)動(dòng)，針對(duì)財(cái)閥的制度調(diào)整則越發(fā)難以出臺(tái)。終于，在1998年的金融危機(jī)中，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)遭遇重創(chuàng)，一系列綁架?chē)?guó)家的大財(cái)閥轟然倒地。

韓國(guó)政府被迫向國(guó)際貨幣基金組織求助，也要被迫接受?chē)?guó)際貨幣基金組織的一系列改革條件。適逢此時(shí)就任韓國(guó)總統(tǒng)的金大中一直反對(duì)財(cái)閥，他說(shuō)：“韓國(guó)經(jīng)濟(jì)……受到寶貴資源被無(wú)效率配置的折磨……（這是）政府干預(yù)市場(chǎng)功能的幾乎所有方面的結(jié)果，包括定價(jià)、信貸分配、產(chǎn)業(yè)定位決策和勞資關(guān)系。這種干預(yù)已使韓國(guó)經(jīng)濟(jì)處于一種嚴(yán)重的失衡狀態(tài)。”[4]危機(jī)就此成為一個(gè)契機(jī)，韓國(guó)對(duì)財(cái)閥進(jìn)行了大規(guī)模的拆解和重建，制定了各種制約財(cái)閥的法律規(guī)則，并改進(jìn)了針對(duì)財(cái)閥的治理機(jī)制，終于解決了財(cái)閥帶來(lái)的困境，同時(shí)保留了財(cái)閥留下的果實(shí)，從而重新站了起來(lái)，成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。

我們?cè)賮?lái)看一下澳、加路徑為什么和日、韓路徑不一樣。

澳大利亞、加拿大兩國(guó)之所以不去追求完整的工業(yè)體系，有著歷史傳統(tǒng)與安全環(huán)境兩個(gè)層面的原因，而且，這兩個(gè)原因是互為條件的。

從歷史傳統(tǒng)看，它們都是在英國(guó)傳統(tǒng)下形成的國(guó)家，保留著大社會(huì)、小政府的結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下，政府就算想主動(dòng)做些什么，能力也比較有限，社會(huì)自生秩序是國(guó)家內(nèi)部更加主導(dǎo)性的力量。日本、韓國(guó)則不一樣，相對(duì)而言都有著大政府、小社會(huì)的傳統(tǒng)，令國(guó)家主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)會(huì)成為可能。

在大社會(huì)、小政府的結(jié)構(gòu)下，澳大利亞、加拿大的經(jīng)濟(jì)秩序主要由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯驅(qū)動(dòng)，不會(huì)刻意追求完整的工業(yè)體系，而是順應(yīng)了自己的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展起相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。如果它們有重化工業(yè)，那也是因?yàn)樽陨碛邢嚓P(guān)的比較優(yōu)勢(shì)。比如，加拿大產(chǎn)石油，才發(fā)展出了石化產(chǎn)業(yè)。

此外，澳大利亞、加拿大、英國(guó)、美國(guó)都是盎格魯-撒克遜國(guó)家，民間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。澳大利亞、加拿大與英國(guó)、美國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的嵌合關(guān)系是自然而然的結(jié)果，無(wú)須刻意追求，也沒(méi)有什么困難或不適。

就安全環(huán)境而言，澳大利亞、加拿大的條件也很好，并不像日本、韓國(guó)那樣要面對(duì)各種復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境。安全環(huán)境的優(yōu)越不僅僅是因?yàn)樗鼈冊(cè)诘乩砩舷鄬?duì)隔離于其他強(qiáng)國(guó)，更是因?yàn)樗鼈冊(cè)趦r(jià)值觀念上，也就是對(duì)于世界正當(dāng)秩序的想象上，與英國(guó)、美國(guó)是一致的，而價(jià)值觀念上的一致又與它們的歷史傳統(tǒng)有著分不開(kāi)的關(guān)系。

這一切使得澳大利亞、加拿大沒(méi)有發(fā)展自主經(jīng)濟(jì)體系的強(qiáng)烈需求，只要簡(jiǎn)單地嵌合在英、美的經(jīng)濟(jì)秩序中，發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)即可。在這樣的發(fā)展邏輯下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部更容易達(dá)到一種市場(chǎng)化的均衡，并且各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)都是在一個(gè)遠(yuǎn)大于本國(guó)的市場(chǎng)空間中達(dá)成均衡的。一旦經(jīng)濟(jì)與社會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，輾轉(zhuǎn)騰挪的空間比僅在本國(guó)市場(chǎng)中運(yùn)轉(zhuǎn)大很多。于是，澳大利亞、加拿大的發(fā)展歷程以及所需要的制度安排都比日本、韓國(guó)更簡(jiǎn)單。

比對(duì)之后，就可以對(duì)兩種路徑做一種大致的類(lèi)型學(xué)提煉了。[5]

第一，在我們所討論的意義上，各種產(chǎn)業(yè)部門(mén)可以劃分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不在國(guó)家的政治關(guān)注范圍內(nèi)的，各國(guó)通常都會(huì)將這種產(chǎn)業(yè)交予市場(chǎng)；另一類(lèi)是在國(guó)家政治關(guān)注范圍內(nèi)的，國(guó)家會(huì)以非市場(chǎng)化的政策扶持這種產(chǎn)業(yè)。不過(guò)，這種扶持政策在根本上并不能改變市場(chǎng)的邏輯，只會(huì)改變?cè)搰?guó)內(nèi)部小環(huán)境的均衡。而小環(huán)境運(yùn)轉(zhuǎn)得如何，還是要受制于世界市場(chǎng)這個(gè)大環(huán)境。

第二，不同國(guó)家的政治關(guān)注的范圍與重心是不一樣的，進(jìn)而會(huì)形成兩種經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑—市場(chǎng)導(dǎo)向和政策扶持導(dǎo)向的發(fā)展路徑。而政治關(guān)注的范圍與重心在哪里，取決于該國(guó)的國(guó)際安全環(huán)境。國(guó)際安全環(huán)境由兩種要素共同塑造：一是該國(guó)所處的地緣政治環(huán)境；二是該國(guó)的價(jià)值觀念，也就是它對(duì)于正當(dāng)世界秩序的想象。不同的地緣處境留給國(guó)家的政策選擇空間大不一樣，而且難以改變，但是價(jià)值觀念會(huì)發(fā)生改變。所以，即便是同一個(gè)國(guó)家，在不同時(shí)代，政治關(guān)注的范圍與重心也有可能是不一樣的。當(dāng)然，這些討論的前提都是—成熟國(guó)家。

第三，對(duì)于政策扶持導(dǎo)向的國(guó)家，在給定其政治關(guān)注范圍后，哪些產(chǎn)業(yè)部門(mén)會(huì)被納入政策扶持的范圍，既與工業(yè)經(jīng)濟(jì)的體系結(jié)構(gòu)相關(guān)，也與時(shí)代相關(guān)。體系結(jié)構(gòu)對(duì)政策扶植的影響，主要體現(xiàn)在工業(yè)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施性產(chǎn)業(yè)。如果國(guó)家欠缺某種產(chǎn)業(yè)就難以發(fā)展起完整的工業(yè)體系，比如重化工業(yè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)就可能獲得扶持。

時(shí)代因素的影響則主要體現(xiàn)在某個(gè)時(shí)代背景中推動(dòng)不同梯次工業(yè)革命的核心技術(shù)。從這些技術(shù)中衍生出的產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有基礎(chǔ)性的拉動(dòng)效應(yīng)，比如第三次工業(yè)革命時(shí)期的電子技術(shù)，以及由此衍生出的計(jì)算機(jī)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，再如當(dāng)今的第四次工業(yè)革命時(shí)期的信息技術(shù)，以及由此衍生出的通信相關(guān)產(chǎn)業(yè)等，也可能獲得扶持。

第四，在以政策扶持導(dǎo)向?yàn)橹鞯膰?guó)家內(nèi)部，政府一系列非市場(chǎng)化的努力會(huì)帶來(lái)資源配置的扭曲，進(jìn)而造成國(guó)民福利損失、社會(huì)不公，其中甚至潛藏著動(dòng)蕩的可能性，因此需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度安排，化解這些負(fù)面效應(yīng)。但政策扶持往往會(huì)將政府與財(cái)閥捆綁在一起，所以恰當(dāng)?shù)闹贫劝才沤?jīng)常是危機(jī)倒逼的結(jié)果。