城管又出事兒了，這次受傷害的還是城管。10月4日，安徽省蚌埠市淮上區(qū)吳小街鎮(zhèn)九臺村，淮上區(qū)城管執(zhí)法局一名執(zhí)法隊員在執(zhí)法時被九臺村村民葛某某用鐮刀砍脖子，當場死亡。

眾所周知，近些年來的城管執(zhí)法出現(xiàn)很多問題，暴力執(zhí)法和暴力抗法循環(huán)往復，屢禁不止。出現(xiàn)這種狀況，原因很多，比如城市管理任務過于沉重、法律制度不夠完善、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等等。這些解釋都有些許道理，但都沒有涉及到對城管部門自身的分析。筆者暑假在中部某縣調(diào)研，對該縣的城管大隊有所了解，他們所面臨的一些困局或許能夠解釋城管執(zhí)法過程中發(fā)生的諸多問題。

一

該縣城管大隊共42人，除了行政人員，以及因具體情況不能上街的工作人員，真正在街面執(zhí)法的有28人，分為兩個整治中隊（分別為8人、9人），一個廣告、渣土中隊（5人）。而縣城常住人口達12萬人，如果按照萬分之3-5的人口比配備城管執(zhí)法力量的話，縣城應該有50個城管在街面執(zhí)法?？梢姡摽h的城管執(zhí)法力量嚴重不足。

9月23日，廣東佛山一店主不滿違法廣告被拆持刀追砍城管（現(xiàn)場圖）

由于縣城的城市規(guī)劃較為滯后，一些公共服務配套設施未能有效建立起來，也增加了城市管理的難度。該縣只有兩個較大廣場，市民的休閑娛樂空間極其狹窄，每天傍晚跳廣場舞的時間內(nèi)，廣場內(nèi)人滿為患，城市管理稍微松懈就會出現(xiàn)秩序混亂。該縣的農(nóng)貿(mào)市場也一直得不到改造，每天早上上班、吃早餐、買菜的人流匯聚其中，牽扯了絕大部分城管力量。該縣唯一的商業(yè)街位于縣城中心地帶，每到春節(jié)期間，外出務工人員回鄉(xiāng)辦年貨，都會使商業(yè)街幾近癱瘓，每年春節(jié)都組織城管、交警、巡警、城建等相關部門進行綜合治理，已成為縣政府工作的常態(tài)。

總體上看，相對于大城市的城市管理，縣城的城管所面臨的問題可能還更嚴重一些。因為，縣城的城市發(fā)展更為落后，管理難度更大；而縣城的城市管理體制也更加滯后，一些結(jié)構性的問題更難解決。具體而言，縣城的城管普遍面臨幾個困局：

第一、城管部門權責不對等。城管是個弱勢部門，但城管工作卻是城市的“臉面”，沒有哪個領導不重視，這就導致了一個問題：城管擔負的責任很大，卻不可能有足夠的力量把城市“臉面”妝扮得足夠好。

第二、城管部門的性質(zhì)有待確定。從歷史上看，城管局是解決政出多門、執(zhí)法力量分散的問題而出現(xiàn)的，因此，它屬于“綜合執(zhí)法”；但在現(xiàn)實中，城管局只是承擔了公安、工商、城建等部門不易執(zhí)法的職能，不僅執(zhí)法難度大，且沒有足夠的執(zhí)法權，根本沒有可能有效履行職責。對城管隊伍的定位一直是個問題，名義上的“綜合執(zhí)法機關”，注定其不可能如傳統(tǒng)的執(zhí)法部門一樣有相對固定職權范疇，也無可能在法律上確定其性質(zhì)，因此，無法在全國建立自上而下的行政體系。甚至在同一個地區(qū)內(nèi)，每個縣的城管體制也差別極大。我所調(diào)查的這個縣的城管體制介于“大城管”和“小城管”之間，城管局雖然包含市政、環(huán)衛(wèi)、園林等管理職責，但城管大隊卻單列出來；周圍有的縣是“小城管”，城管局只管通常意義上的街面整治；有的縣則接近于“大城管”，城管局類似于城管委的辦公室單位，統(tǒng)籌政府相關部門進行城市管理。

第三、城管部門的職責不明確。由于城管部門的職責來自于各個相關部門，絕大多數(shù)職責都來自于別的部門的委托執(zhí)法，因此，城管的職責就難免和別的部門交叉。比如，縣城街道摩托車和自行車亂停亂放到處都是，既涉及到交通管理，也涉及到“占道”。一般情況下應該交警去管，但為了方便起見，領導經(jīng)常叫城管去管。再如噪音問題，本來應該環(huán)保部門去管，但很多情況下城管也可以管。跳廣場舞既是噪音的來源，又屬于街面整治，從管理方便程度來說，還是城管方便。還有農(nóng)貿(mào)市場周邊的自產(chǎn)自銷農(nóng)副產(chǎn)品問題，按道理可以由市場服務中心去管理，但最合適管理的部門還是城管部門。簡單地說，在交叉職責中，難以管理的事務最終都歸城管；城管職責是沒有邊界，比較模糊的。

第四、城管執(zhí)法合法性不足。全國沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，各地的城市管理體制也不盡相同，城管的機構、法規(guī)都非常亂。有一些管理事項有法律依據(jù)，比如廣告設置有廣告法、建筑垃圾和噪音治理有環(huán)保法、違建治理有規(guī)劃法，但絕大多數(shù)細小的事項很難找到法律依據(jù)，比如小商小販的占道經(jīng)營，絕大多數(shù)縣城管執(zhí)法依據(jù)都只有一個簡單的城市管理辦法，根本就沒有法律效應。

第五、城管隊伍素質(zhì)不高。城管一線執(zhí)法人員有大量臨時工?？陀^上看，“臨時工”進入執(zhí)法隊伍本來就會降低城管執(zhí)法的合法性；從具體的執(zhí)法過程看，由于臨時工的工作穩(wěn)定性不高、流動性大，再加上待遇不好，直接影響執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。除了臨時工，縣一級城管隊伍基本上都是“老城管”，即從城管組建開始一直工作至今。“老城管”經(jīng)驗豐富，但也容易產(chǎn)生工作創(chuàng)新不足等問題。總體上看，城管隊伍結(jié)構很不合理，要么是流動性極大、工作經(jīng)驗極不豐富的臨時工，要么是幾乎沒有流動性、工作經(jīng)驗豐富卻創(chuàng)新不足的老城管。

二

城管大隊的部門性質(zhì)決定了它只是一個“剩余部門”，在地方行政系統(tǒng)中位置極其尷尬。簡單地說，城管大隊像是一個“棄之可惜、留之無用”的部門。理論上，沒有城管大隊，絕大多數(shù)城市管理事項也可以找到相應的部門去管理；但實際上，有了城管大隊，這些管理事項注定只能由城管大隊來管理。城管大隊演變成為城市管理的“垃圾桶”，一些瑣碎的、新出現(xiàn)的、難以管理的事項，統(tǒng)統(tǒng)都由城管大隊去管理。

當前各地的城管部門是上世紀末依據(jù)《行政處罰法》之“相對集中行政處罰權”的規(guī)定設立的，其目的是為了解決多重執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問題，也即通常而言的“七八個大蓋帽管不過一個破草帽”的問題。這個制度設置是有其合理性，但也確立了當前城管部門的“剩余部門”的地位。因為，站在傳統(tǒng)部門的角度上，那些易于執(zhí)法，且有利可圖的職權，不可能“集中”到城管部門；凡是可以相對集中行政處罰的權力，基本上都是執(zhí)法成本較高的職權。試舉幾例：

A．機動車和非機動車的“占道”問題

在沒有城管部門之前，這屬于交通管理事項，由交警管。但設立城管部門后，摩托車、自行車的“占道”問題非常自然地歸城管部門管理，而汽車仍屬于交警管。很顯然，摩托車和自行車的“占道”問題，管理難度極大，處罰收益不高，容易造成執(zhí)法沖突，交警自然愿意讓渡其處罰權。

當前，很多縣城三輪摩托車泛濫，如何治理三輪摩托車載客問題，很是頭疼。我調(diào)研的這個縣也不例外，縣城共有近400輛三輪車運營。從理論上看，這個問題當屬交警去管，但交警大隊很難有積極性。因為，交警習慣于對交通工具進行“正規(guī)”管理，要么掛牌，要么取締。可問題是，讓所有三輪車掛牌本身就是一項巨大工程，“掛牌”就意味著交費，車主不可能配合；況且，從交通管理法的角度上看，三輪車并不適合“掛牌”營運。于是，縣政府又想起了城管。只是，城管部門也沒有足夠的職權將三輪車納入管理范疇，這導致該縣的三輪車運營處于“失管”狀態(tài)。

B．流動攤販的管理問題

在事權劃分上，擺攤經(jīng)營應屬于工商行政管理部門管。改革開放之初，由于市場經(jīng)濟還不夠發(fā)達，縣城的工商部門的主要管理對象也是這些攤主。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)達，專業(yè)市場的建設，工商部門的主要管理對象主要是那些工商戶。兩相對比，工商戶的管理比較簡單，收益也較高；流動攤販的管理難度極大，收益卻不高。因此，城管部門設立后，流動攤販的管理理所當然地被“集中”到城管部門。

流動攤販基本上都是弱勢群體，要真正行使行政處罰權，幾乎是不可能的。我調(diào)研的這個縣，縣城農(nóng)貿(mào)市場附近的街道每天都有大概20個左右的老太太在賣菜，幾乎牽扯了一個中隊的城管力量。這幾乎是無法治理的問題，因為老太太們自產(chǎn)自銷自己種的蔬菜，本來就是為了補貼些許的生活費用，不可能在市場內(nèi)租攤位；而早上正是上班期間，上班族也愿意不進入市場順便在街邊買菜，可以說便利了市民生活。這種情況下，城管幾乎不可能對這些老太太處罰，因為誰都有同情心，況且也不可能獲取多少罰金。因此，城管只能日復一日地勸說老太太們盡量保持秩序，不至于堵塞交通。

C．拆違

違章建筑理所當然地屬于建設局管，但建設局沒有專門的執(zhí)法力量，因此，每次拆違，建設局都通過“委托執(zhí)法”的形式讓城管大隊去執(zhí)法。拆違已是近些年來城市暴力的高發(fā)區(qū)，但幾乎所有輿論矛頭都指向具體執(zhí)法的城管，殊不知，最應該負責任的應該是城建規(guī)劃部門。

為什么這樣說呢？道理很簡單，拆違的最好辦法是“早發(fā)現(xiàn)早制止”，建設局作為行政主管部門，假設能有效控制規(guī)劃“紅線”，不至于將問題遺留到“木已成舟”的境地，就不存在拆違的問題。也就是說，歸根結(jié)底是因為，城建部門可以“委托執(zhí)法”，使得其在前期的違章建筑管理過程中，過于消極，沒有有效控制違建。建設局只是按照相關法規(guī)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)違建之后，下達要求一個月內(nèi)自糾的通知書；但是，幾乎沒有哪一個違建戶如此自覺。因此，無一例外地要城管去強拆。

問題在于，一個月的自糾期足以讓違建戶進一步擴大違建；再要經(jīng)過必要的法律程序，等待縣政府統(tǒng)一組織拆違，此時的違建已經(jīng)不可控制。也正是在這個意義上，幾乎所有強拆都會出現(xiàn)沖突，正所謂“一拆就出事”。我調(diào)研的這個縣，為了避免出現(xiàn)沖突，一般情況下已不組織強拆；實在要拆的，政府一般給予被拆遷戶一定的補償，減輕其壓力，增加其配合度。很顯然，無論哪種方式，都已違背了法治精神。

三

“剩余部門”的性質(zhì)，決定了城管大隊執(zhí)法的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在，城管執(zhí)法幾乎都是“面對面”的執(zhí)法，同時，城管執(zhí)法的合法性不足，其執(zhí)法對象幾乎都是弱勢群體，執(zhí)法事由基本上是瑣事。這就意味著，城管執(zhí)法的成本極高，風險極大。世人只知道“城管打人”，卻對城管執(zhí)法的風險知之甚少。

為了解決“剩余部門”的短板，城管執(zhí)法只能在執(zhí)法過程中創(chuàng)新執(zhí)法手段，以達到管理效果。只不過，沒有哪一種管理辦法可以完全解決機構性質(zhì)定位不準的問題，也就注定了城管大隊的困局難以破除。

A．聯(lián)合執(zhí)法

這一執(zhí)法方式幾乎成為城管執(zhí)法的必然選擇。因為，常規(guī)管理并無足夠的強制力，比如拆違、占道這些問題，日常管理最多只能控制，而不可能杜絕。并且，常規(guī)管理奉行盡量減少沖突的原則，這很容易造成一個印象，即這些違法違規(guī)行為是可以通融的。更重要的是，日常管理中，絕大多數(shù)城市的城管力量的配備嚴重不足。久而久之，違建和占道等現(xiàn)象就會越來越嚴重。

聯(lián)合執(zhí)法是抑制這一趨勢的有效措施。通常情況下，城管大隊有一定的工作計劃，隔一段時間會選擇一個事由進行整頓，集中所有城管力量集中處理階段性的突出問題。如果碰到重大事由，縣政府也會組織更大范圍的聯(lián)合執(zhí)法活動。比如拆違，城管已經(jīng)很難自行組織，因為它涉及到的程序較為復雜，執(zhí)法難度也較大，必須在縣政府層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)城建、城管、規(guī)劃、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法。

我在該縣城管大隊調(diào)研時，幾乎所有“老城管”都懷念1998年的那一次聯(lián)合執(zhí)法行動。1998年，為了把縣城的主干道創(chuàng)建成文明一條街，縣政府以城管局為主，專門從各部門抽調(diào)干部組成臨時辦公室進行整治，效果出其地好。站在城管局的立場，這種聯(lián)合執(zhí)法真正實現(xiàn)了“大城管”機制，解決了城管執(zhí)法合法性不足、執(zhí)法力量薄弱等問題。但是，站在別的部門來說，這種執(zhí)法方式實際上消耗了大量的行政力量，注定的是不可持續(xù)的。因此，當創(chuàng)建活動完成以后，聯(lián)合執(zhí)法也就宣告結(jié)束。很快，這條文明街又陷入了先前的混亂局面。

B．罰款

城管執(zhí)法中的罰款，一直是備受詬病的問題。這一方面是城管執(zhí)法的自由裁量過大，很容易出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。另一方面，它也容易造成以罰代管的通病。可問題是，取消了罰款，就不可能傳遞執(zhí)法的強制性，無法維護城市管理秩序。幾乎所有的老城管都承認，1998年的那次聯(lián)合執(zhí)法之所以有效，一個重要原因是采取了嚴罰措施。按照城管隊員的說法，從教育效果來看，與其說一百遍，不如罰一次。

但是，罰款也不一定能夠準確傳達城市管理的信息。比如，沿街商戶亂貼廣告的問題，嚴格說起來，只要出了店面，所有戶外廣告都應審批、管理?？墒牵瑥V告方式有無數(shù)種，包括擺攤宣傳、掛橫幅、貼海報等等，且每一種方式都存在一些細小差別?？陀^上，城管部門是不可能制定確切的費用的，一旦商戶違規(guī)，罰款的自由裁量是比如存在的。因此，幾乎所有商戶都樂于和城管部門討價還價，而城管部門也適應了這種方式。當罰款已經(jīng)成了“買賣”，其嚴肅性就會喪失殆盡。

再如，縣城農(nóng)貿(mào)市場的那20位自產(chǎn)自銷的老太太，多年以來一直是管理的難點，其原因就在于城管無法準確傳遞其執(zhí)法的強制性。一開始，城管曾經(jīng)采取過罰款的措施，但罰款所傳遞的信息卻發(fā)生了扭曲：在老太太看來，只要罰了款，似乎就算是交了“攤位費”，城管就不能再去管她們。于是，城管采取了進一步的改良措施，不現(xiàn)場罰款，而是先強制驅(qū)離，再罰款。問題是，驅(qū)離以后，老太太們怎么還會認罰？況且，新的《行政強制法》頒布以后，強制措施幾乎沒有了。

C．說服教育

局外人都會說，城管對執(zhí)法對象應該采取說服教育的手段，不能隨便罰款、隨便打人，這種說辭甚至連地方政府領導也常用。只要深入了解，就不能不說，這只能是一個說辭而已。因為，在現(xiàn)在的行政執(zhí)法環(huán)境下，沒有哪一個城管會樂于采用暴力手段去解決問題。反過來說，說服教育手段一直都是主要的執(zhí)法方式。問題在于，說服教育總是有限度的，它并不排斥強制措施。

舉個簡單的例子，對那些賣自家蔬菜的老人們，那個城管隊員下得起手？問題是，無數(shù)次的說服教育解決了“占道經(jīng)營”這個問題了么？再舉個例子，與商戶們討價還價，城管沒有采取強制措施，但這算是“說服教育”呢，還是“以罰代管”呢？再說一個例子，該縣的拆違行動，幾乎都要在拆之前和被拆遷戶商量好“賠償”數(shù)額，否則就容易出現(xiàn)流血沖突，這算哪門子“執(zhí)法”？

所以說，城管執(zhí)法的過程中，大量存在著灰色地帶，這一地帶沒有絕對的是非對錯。某種意義上，說服教育方式既是一種姿態(tài)，更是一種無奈。

D．暴力

使用暴力總是不好的，無論施暴一方是城管隊員還是執(zhí)法對象。但是，在城管大隊的困局無法消弭的情況下，暴力就很難避免。

我調(diào)查的這個縣城，有一個流動攤販全縣聞名。十多年來，他一直拖著一個板車在最繁華的主干道上賣水果。1998年創(chuàng)建文明街時，聯(lián)合執(zhí)法隊員與其發(fā)生過沖突，受過處罰。但此后十多年時間，他仍牢牢地占據(jù)其“領地”，只要執(zhí)法隊員上前執(zhí)法，他就揮舞手中的水果刀抗拒執(zhí)法。以至于他本人成為了特殊，城管不敢上前執(zhí)法。一位參加過當年聯(lián)合執(zhí)法的宣傳部干部說，現(xiàn)在這個攤販已經(jīng)把攤擺到街道中心了。

該縣還有一個暴力事件在該地區(qū)城管系統(tǒng)很是典型。2007年的時候，一位剛從學校畢業(yè)的女城管上街執(zhí)法，結(jié)果在執(zhí)法過程中被一中年婦女撕掉了上衣。該名城管隊員受到刺激，從此精神失常，至今仍在家休養(yǎng)，無法上班。

舉這兩個例子是為了說明，城管執(zhí)法中的暴力問題是城管大隊困局的表現(xiàn)。這個困局不能簡單歸咎于城管素質(zhì)不高、執(zhí)法方式不對、市民法律意識淡薄等問題，而是整個城市管理體制無法準確定位的必然結(jié)果。

也就是說，城管作為“剩余部門”，承擔了幾乎所有城市管理中的重點、難點問題的治理責任，可以說是城市治理的“清道夫”。它出點問題，不很正常么？假如城管執(zhí)法不出問題，那出問題的就是公安、城建、工商、環(huán)保等部門。