【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 李海默】

關(guān)于關(guān)稅，最近有兩個(gè)非常熱的事情，一是美國參議院悄然通過將降低數(shù)百件產(chǎn)自中國的產(chǎn)品關(guān)稅的法律草案，這些產(chǎn)品據(jù)稱對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不構(gòu)成威脅；二是美國參議院以88:11的壓倒性票數(shù)通過了一項(xiàng)決議，限制約束特朗普的關(guān)稅權(quán)力。這兩件事都凸顯了國會與白宮在關(guān)稅政策上的分歧。

降低關(guān)稅的法案看上去更有“實(shí)際意義”，而美參議院“以國家安全為由”通過決議，“呼吁特朗普加征關(guān)稅時(shí)應(yīng)得到美國國會的批準(zhǔn)”，雖然并無約束力，但更有探討的空間。僅從學(xué)理層面而言，是被限制的特朗普，還是發(fā)起限制的參議院，更有道理呢？

過往美國學(xué)術(shù)界對于總統(tǒng)權(quán)力的基本理解，依照著紐斯塔特（Richard Neustadt）教授的經(jīng)典研究所提供的思路脈絡(luò)。紐斯塔特教授認(rèn)為，美國總統(tǒng)制的主要特征，是在一個(gè)碎片化的憲政體系（a fragmented constitutional system）中，主要扮演說服者角色的一環(huán)。

過往學(xué)界一般認(rèn)為美國總統(tǒng)是典型的一種僅為說服（persuade）者的角色，而近十余年以來的研究趨勢則傾向于側(cè)重總統(tǒng)權(quán)威的正式性來源，強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)發(fā)出命令（command）的權(quán)力，特別是總統(tǒng)發(fā)出行政命令，宣布公告，簽署聲明等政策制定行為。通過這些行為，總統(tǒng)向其他政府環(huán)節(jié)發(fā)出重要的策略性信號，并形成重大的公共政策決策，而且有時(shí)還重新塑造聯(lián)邦政府的組織架構(gòu)和行為范式，甚至于型塑整個(gè)美國政治生態(tài)的基本面貌。

這些研究也反映出在實(shí)際政治操作上，在總統(tǒng)采取先發(fā)制人的獨(dú)立行動(dòng)之前，他們往往會先進(jìn)行政治上的充分權(quán)衡考量（“think politically”）。我的導(dǎo)師杰里米·貝利（Jeremy D Bailey）教授（注1）就是這股新風(fēng)潮中引人注目的研究者。在此，我想簡略介紹一下他對于美國總統(tǒng)權(quán)力分際的研究與看法，也許會對讀者們深入理解本文開篇的問題有所助益。

貝利教授曾引用美國最高法院大法官Robert Jackson的話說明了美國總統(tǒng)權(quán)力的三個(gè)來源：美國總統(tǒng)具有憲法框架明確賦予的正式性權(quán)力，具有作為政黨領(lǐng)袖的黨派性權(quán)力，以及，如果他操作得法，可以直接由公眾意見（public opinion）獲得權(quán)力來源。

貝利教授認(rèn)為：誠然，美國總統(tǒng)的單邊性命令是具有法律效力的，而總統(tǒng)確實(shí)也能獨(dú)力發(fā)起和簽署它們，但是很重要的一點(diǎn)在于，通常情況下，這種發(fā)起單邊性命令的權(quán)力，最初往往是由國會確認(rèn)委托給總統(tǒng)方面執(zhí)行的。

貝利教授對杰弗遜總統(tǒng)任期的細(xì)密研究也強(qiáng)調(diào)，漢密爾頓與杰弗遜之間真正的差別不在于一人認(rèn)為行政部門的特權(quán)是客觀存在，而另一人認(rèn)為并不存在，這兩人之間真正的不同在于，對于行政部特權(quán)之來源所持的看法（貝利教授還指出若嚴(yán)格按照漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中的看法，則解除行政系統(tǒng)中高級官員職務(wù)的權(quán)力，需要總統(tǒng)和參議院共同行使，總統(tǒng)并無單方面行動(dòng)之權(quán)）。

杰弗遜

杰弗遜拒絕接受那種行政部特權(quán)的來源植根于美國憲法的看法，并認(rèn)為行政部特權(quán)其實(shí)是“外在于”美國憲法體系的。杰弗遜承認(rèn)在一些特殊的時(shí)刻，總統(tǒng)有必要做出不盡然合乎法律的事情來，但他同時(shí)堅(jiān)持否認(rèn)是法律本身允許或賦予了這些特殊時(shí)刻發(fā)生的偏離情況，杰弗遜認(rèn)為那些敢于在特殊時(shí)刻啟用行政部專權(quán)的總統(tǒng)，必須將他們的行為置于人民的判斷和裁定之下。當(dāng)總統(tǒng)需要自保，或者需要照料更大的公共利益需求時(shí)，他可以在法律之外而行，但是同時(shí)他必須直接向人民或代表人民的國會說明他這樣做的原由和根據(jù)，并尋求他們的裁斷。行使行政部專權(quán)時(shí)的總統(tǒng)必須為其決定尋求到立法層級高度的權(quán)威性。

根據(jù)貝利教授的研究，杰弗遜一直倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)一個(gè)一元化的、高度獨(dú)立的和擁有充分動(dòng)能的行政部門，他最希望做到的事情，就是尋求到一種可靠的途徑，使得行政部的權(quán)力能夠與民主式的原則之間充分契合。

杰弗遜式行政部門特權(quán)的內(nèi)在含義是，首先，總統(tǒng)特權(quán)是獨(dú)立于憲法框架之外的，但是同時(shí)卻也面臨事后大眾判斷的監(jiān)管（而且杰弗遜強(qiáng)調(diào)過，如果總統(tǒng)選擇在法律框架之外而行，他也會面臨來自憲政框架的控制力的約束）。

第二，這種超越于憲政框架的行政部專權(quán)模式，對于塑造公眾判斷起著非常重要的作用。杰弗遜式的總統(tǒng)要求在該位置的領(lǐng)導(dǎo)者能夠明確宣示其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的方針原則，并以此來引導(dǎo)全國的思想動(dòng)向，能夠提供一套詳明的判斷標(biāo)準(zhǔn)，供人們來檢視其執(zhí)政的績效，并且尤其重要的是，能試圖將全國民眾的不同意見，系統(tǒng)性地整合于一個(gè)聲音之中。而處于事后裁斷位置的人民應(yīng)該試圖將自己設(shè)身處地代入總統(tǒng)執(zhí)行行政部專權(quán)時(shí)所處的情境位置，然后思考總統(tǒng)所做出的超越法制框架的決斷是否合宜，是否與其公職任務(wù)兩相融洽。

杰弗遜式的行政部專權(quán)理念試圖將能量與民主性的責(zé)任擔(dān)負(fù)并融于總統(tǒng)位置中。用貝利教授的話來說，就是一種建基于民主之上的行政部特權(quán)（democratic prerogative）。貝利教授認(rèn)為杰弗遜式行政專權(quán)的理解與今日現(xiàn)行的美國憲政體制之間可以較好地彼此搭配，同時(shí)認(rèn)為杰弗遜式的理解其實(shí)也很好地捕捉到了美國憲政框架最初始時(shí)期設(shè)計(jì)藍(lán)圖的復(fù)雜性。在貝利教授看來，在美國憲政框架設(shè)計(jì)中，行政部專權(quán)本來就是一個(gè)具有制度性沖突色彩的領(lǐng)域，而只有當(dāng)司法和立法部門都給予了一定程度的許可時(shí)，總統(tǒng)的行動(dòng)才有可能變?yōu)橐环N真正的特權(quán)。

對于近年美國總統(tǒng)制的發(fā)展走向，貝利教授認(rèn)為里根、老布什和克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)，雖然總統(tǒng)們也非常依賴于行政權(quán)力，并希望擴(kuò)充行政權(quán)，但是美國總統(tǒng)們實(shí)際擁有在手的行政權(quán)還是不及前水門時(shí)代（pre-Watergate）時(shí)那樣的大，同時(shí)尤其不及2000年以后小布什與奧巴馬總統(tǒng)時(shí)代行政權(quán)的壯闊強(qiáng)盛。

貝利教授認(rèn)為這不是一個(gè)單純的“民主黨與共和黨執(zhí)政風(fēng)格不同”式樣的問題，而是在不同歷史時(shí)段呈現(xiàn)不同的總體樣態(tài)。也就是說，我們今天觀察到的特朗普總統(tǒng)勢力的強(qiáng)大，其實(shí)一定程度上也是在2000年后小布什、奧巴馬總統(tǒng)制樣態(tài)積累的基礎(chǔ)上延展而來。在貝利教授看來，唯有準(zhǔn)確把握政治史發(fā)展長時(shí)段的趨勢，才能避免片面的想當(dāng)然的歸因法。

總結(jié)貝利教授的看法，我們可知：1，美國總統(tǒng)職務(wù)的確可以擁有一些行政部特權(quán)；2，這些特權(quán)也的確獨(dú)立于憲法框架與憲政秩序之外；3，總統(tǒng)甚至可以通過型塑公共意見來鞏固這些特權(quán)；4，但是這些特權(quán)的行使最終將受到人民的裁斷，并且在日常政治生活中受到來自國會的牽制。

應(yīng)該說，貝利教授對于美國總統(tǒng)制的理解是比較恰如其分的。正是在這個(gè)層面，我們能夠觀察到美國參議院限制約束特朗普的關(guān)稅權(quán)力并非無的放矢。也同樣是在這個(gè)層面，我們可以說今年的中期選舉和2020年的大選將會是美國普通民眾對特朗普政策進(jìn)行集體裁斷的重大歷史時(shí)刻。

參考文獻(xiàn)與延伸閱讀：

http://blog.teachingamericanhistory.org/2013/01/02/interview-prof-jeremy-bailey-author-of-thomas-jefferson-and-executive-power/

李海默：杰弗遜與麥迪遜的不同理路，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1500373

李海默：杰弗遜眼中的總統(tǒng)權(quán)力，http://www.thepaper.cn/baidu.jsp?contid=1476941

http://teachingamericanhistory.org/library/document/thomas-jefferson-and-executive-power/

http://www.libertylawsite.org/book-review/command-or-persuasion/

http://www.libertylawsite.org/book-review/creating-the-american-presidency/

注：

貝利（Jeremy Bailey）教授是美國波士頓學(xué)院（Boston College）政治學(xué)博士，美國政治學(xué)會E.E. Schattschneider獎(jiǎng)勵(lì)獲得者?，F(xiàn)任美國休斯頓大學(xué)政治科學(xué)系正教授，休斯頓大學(xué)托克維爾論壇（Tocqueville Forum on American Ideas and Institutions）主管，休斯頓大學(xué)榮譽(yù)學(xué)院Phronesis項(xiàng)目主管，美國政治學(xué)會（APSA）美國政治思想分會（Section 47）副主席。已出版專著數(shù)部（其中兩部獨(dú)力完成的著作已由劍橋大學(xué)出版社出版），為美國政治思想研究和美國總統(tǒng)制研究領(lǐng)域頗富知名度的中生代專家學(xué)者。

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