一年前，筆者在《社會觀察》雜志連續(xù)兩期發(fā)表文章，力挺中國建設高鐵的“跨越式發(fā)展”之舉，尤其駁斥了一些關于“高鐵太超前是盲目投資”、“高鐵是高負債的長期虧損項目不值得建設”等荒謬論調。一年過去，盡管經歷了“7.23”風波以及內部反貪腐換人事等調整，高鐵對社會的正面效應已經完全展現(xiàn)出來。

據(jù)人民日報等報道，到“十二五”末，高鐵的“四橫四縱”骨干網基本建成，高鐵總里程數(shù)將達到1.8萬公里左右，包括200-250公里時速的高速鐵路1.13萬公里，300-350公里時速的高速鐵路0.67萬公里，基本覆蓋我國50萬以上人口的城市。試想，在這種情形下，中國至少有3億人會被高鐵網覆蓋，總數(shù)堪比一個美國或接近半個歐洲，稍有常識的人即可想象出，這種高度便利的交通方式會對整個中國的社會和經濟造成多大的正面影響。

截至今年10月底，中國投入運營的高鐵總里程達到7735公里，不止是世界第一，更是占據(jù)了全世界高鐵總里程數(shù)的一半以上。2011年，中國鐵路旅客發(fā)送量和貨物發(fā)送量分別達到18.62億人次和39.2億噸，中國鐵路完成的旅客周轉量、貨物周轉量均居世界第一。

實踐證明，一年多前各種懷疑的聲音，如“高鐵車廂會空蕩蕩”、“財務壓力會讓政府放棄高鐵后續(xù)建設計劃”等，已然顯得十分可笑。筆者一年里搭乘高鐵出行不下30次，從最開始車廂略有空位，逐漸越來越擁擠，最近一次從北京回上海是11月中旬的一個周五，連一等艙和商務艙都已滿座。

實際上，懷疑高鐵上座率的人是在靜止中看問題。高鐵是一個網絡結構，開始運營第一條線路時如果就擁擠不堪了，等到各種支線都并入主干網絡就勢必癱瘓了。這一點，無論是見證北上廣等大城市地鐵發(fā)展歷程，或者是感受過網絡即時通訊病毒式發(fā)展速度的人，都會有切身體會。2012年是中國高鐵發(fā)展速度較慢的一年，但也有京石、石武、哈大等開通，2013年至少有廈深、杭長等線路將開通，可以想象，到時候京滬等本已繁忙的線路將愈加擁擠。

哪怕在現(xiàn)在，高鐵甚至都已經可能實現(xiàn)了“局部盈利”，據(jù)中信證券等研究測算，目前滬寧城際全程對開超過120對，密度達7分鐘一班，已經能實現(xiàn)數(shù)億元的盈利。按照京滬高鐵目前日發(fā)送旅客18萬人，未來京滬高鐵將接入京廣高鐵、京哈高鐵、蘭徐高鐵、杭深高鐵等，年均旅客發(fā)送量增速不會低于13%-15%，2014年就可以實現(xiàn)京滬線整體盈利，2017年將日發(fā)送旅客30萬人。

正如筆者一年前的文章所論述的那樣，高鐵對客運能力的提升會導致貨運能力和盈利能力的極大提升。鐵道部自己的預測數(shù)字是開通后即可增長5%的貨運能力，實際數(shù)字是，2011年下半年，京滬線的客車列數(shù)就下降了33%，這就意味著同線路的貨運能力理論上可以增長2萬列左右。

當然，中國高鐵的跨越式發(fā)展中存在不少問題，關于高鐵的爭論和質疑也始終不斷，筆者將網絡上的負面評價大致分為兩類。第一類是借罵高鐵質疑社會的為主：比如微博公知蹲點7.23事故現(xiàn)場表達社會已然忘卻此事的哀思，這種人是活在自己的想象空間中，不值得一駁；再比如言辭鑿鑿地說萬億投資中腐敗橫行征地拆遷不公或者工程質量低劣的，這種人是把普遍現(xiàn)象上綱上線的典型，工程項目中貪腐存在幾乎是必然，但是就高鐵一事來說，前部長鋃鐺入獄，幾乎是所有部委里反貪力度最大的，再說工程質量，能經得起如此高密度高速度的列車往返一年多，這個質量水平也肯定是中國各類大型工程建設中最靠譜的，沒有之一。

第二類評價則是有一定道理，甚至是切中時弊，那就是中國的鐵道部為代表的體制改革還不徹底，政企不分，投融資渠道不暢，民間資本難以進入，多種運輸渠道協(xié)調性差。筆者認為，這些弊端，正是未來的改革方向。但我們必須正視一個事實：中國過去的30年，從來沒有中斷過對鐵路體制改革的摸索，走過很多彎路，最終才形成了先跨越式發(fā)展，再解決問題的思路和方法。

耐人尋味的三次鐵路體制改革

與網絡輿論多將中國鐵路體制描述為拒絕改革靠壟斷自肥的形象迥異，中國的各部委中，鐵道部其實是一個在改革方面一直偏激進的部門。在1986年、1998年和2003年分別掀起過由時任部長主導的改革，有的夭折，有的變味，個中經驗耐人尋味。

1986年，前鐵道部部長丁關根主導了一次相當有效率的改革。當時的背景是全社會轟轟烈烈的國有企業(yè)轉制承包，丁提出了鐵路系統(tǒng)內部的“大包干”方針，將財務、人事等權力直接放歸地方路局，頗有將鐵飯碗徹底打破的勁頭。而在經濟上，鐵道部實行的幾乎就是一次“承包創(chuàng)業(yè)”歷程，地方局獲得了極大的權力，不將全部運營收入上繳財政，而是以承包責任制的方式每年上繳5%營業(yè)收入給國家，其他歸鐵路系統(tǒng)，甚至可以留一部分給地方。

這個過程也是一次通過“國退民進”提高效率的過程，效果也十分明顯，按照當時的計劃，在“七五”期間，鐵路客運量將增長45%，貨運量增長71%，修建新線、復線、電氣化鐵路近萬公里，車輛方面的投資也接近前35年的總和。

和80年代各種改革一樣，鐵道部的改革十分“奔放”，顯示出了一種初生牛犢的活力和莽撞，按當時的發(fā)展模式下去，很可能象俄羅斯般“私有化”出若干個鐵道寡頭來。最后，這場改革甚至沒有堅持到1989年那一場風波的時候，1988年，昆明開往上海的80次特快列車翻車，88人死亡，丁部長辭職。從此后，安全生產取代了權力下放，甚至權力比改革前更為集中。

這次改革，在現(xiàn)在很少有人提及，其實，那些經常空喊破除壟斷，將鐵路、電網等行業(yè)私有化的人應該認真的想想，這些涉及重大安全和國防問題的行業(yè)，如果切分為若干個私有化部門，以經濟利益為先導，是會降低價格有利民生呢？還是會安全生產研發(fā)科技呢？多半是兩者都不會吧。

1998年是鐵道部的第二次體制改革，其背景是90年代末伴隨大規(guī)模“國退民進”，包括鐵路、電網、電信、民航等部門都被呼吁展開破除壟斷的改革?？上谴胃母锏墓餐c是：價值觀照搬西方，自身實力都不夠壯大，方法論停留在紙面上，改革后均全面回潮。當時鐵路的改革核心是“網運分離”——這個口號今天依然是主流——具體方式是將鐵道部分割成國家鐵路網公司和若干客運、貨運公司，這個模式和2002年國務院文件對電力行業(yè)要求的“廠網分離、競價上網”看上去很類似，所以失敗的方式也十分類似。

1998年開始，時任鐵道部長的傅志寰對柳州、昆明等數(shù)個鐵路局實行“資產經營責任制”試點，將自負盈虧作為對地方路局領導的考核，2000年前后全鐵道部均開始實行此種考核。當時的設想是，鐵道部負責那個“網”，各地方局負責那個“運”，由于地方局類似于一個獨立經營體制，互相競爭合作，有可能實現(xiàn)全面盈利。但事實是走向了反面：該模式下，非但沒有任何一個地方客運公司盈利，反而虧損加劇了。核心問題在于，中國的鐵路網不可能只以經濟利益為先，在客運運力吃緊時，鐵道部的各種調撥必然干預地方公司的經營利益。更有甚者，當時由于各局保護自身利益，均不愿代售其他競爭對手的同線路列車票，導致乘客利益嚴重受損。

2002年，鐵道部長傅志寰邀請世界銀行作為第三方制作了鐵路體制改革方案，世界銀行的方案借鑒美國的鐵路運營方案，建議鐵道部成立國家鐵路總公司代表國家行使鐵路經營職能，在總公司下在組建多個鐵路運輸集團及鐵路建設投資公司展開區(qū)域競爭。其實質是以“網運合一，區(qū)域競爭”來取代原來的模式。

當時的改革者的最大盲區(qū)在于，鐵路網本身的嚴重落后使得任何改革都不會有效，他們反而認為是“體制還不到位”。在中國鐵路總里程數(shù)只有區(qū)區(qū)5萬公里，人均擁有鐵路里程和國土鐵路密度都遠遠落后于世界工業(yè)國平均水平時，無論是美國的體制還是日本的體制，都不會讓鐵路公司們盈利。“生產關系”不改變，人們往往寄望推動改革，但實際也許是“生產力”根本沒到位。

真正實現(xiàn)了由鐵道部主導的并且對中國鐵路體系有了重大突破的改革的，反而是那位已經鋃鐺入獄的劉志軍。實現(xiàn)的道理也很簡單，他不追求通過體制改革來拉動經濟效益，而是先追求快速建設和利益綁定，然后倒逼系統(tǒng)內部進行體制改良（這種步驟也許根本不是設計出來的，而是建設到一定地步的必然結果）。

劉志軍的做法是三步走：先確立跨越式的規(guī)劃，然后將鐵道部當做一個投融資公司來舉債操作，最后變相地進行類“BOT”模式交付地方公司運行并推動制度改革。這個做法，其實非常類似日本當年的新干線建設模式（筆者此前的文章對日本模式有了專門的論述）。和日本模式又有不同的是，中國地廣人多城鄉(xiāng)差別大，故此2004版的《中長期鐵路網規(guī)劃》顯得尤其“跨越式”，直接規(guī)劃到了2020年，用15年時間將此前50年建設的鐵路總里程將近翻了一番，并且要建造全世界高鐵總量一倍還多的驚人的“四橫四縱”。

這個模式會引發(fā)爭議是鐵板釘釘?shù)?，因為這個規(guī)劃宏偉到了幾乎荒唐，在很多地圖上都很難標出的地方設立高速鐵路站，用中國此前毫無積累的技術來設計并施工，既要確保安全又要拆遷農地，更重要的是投入數(shù)萬億的資金也幾乎能壓垮任何一個財政體系。劉志軍那一任的鐵道部做得最出色的其實是確立了投融資模式和利益分享機制。

今天的媒體喜歡喊“國進民退”，尤其把高鐵路網建設等項目說成是應該允許民間資本參與卻有著玻璃門，其實這恰恰是不理性的呼聲。高鐵的投資數(shù)量大，時間長，根本不可能吸引到足夠的民間資本的參與，與其把時間浪費在這方面的體制突破和等待上，不如直接描繪清晰的利益分配格局，吸引地方政府和供應商成為“合伙人”。事實上，在高鐵建設中，鐵道部相當于一個總工程承包商，它將建設分為兩大塊，和地方政府共同操作征地和基礎建設，以土地升值利益共享為主要商業(yè)模式，和高鐵全產業(yè)鏈的供應商共同操作技術引進和設備生產，以采購訂單利益共享為主要商業(yè)模式。如果問，這個模式“公平”否，顯然是不夠公平的，因為不是原來的既得利益群體或者劉志軍的身邊人，是參與不進去這個商業(yè)模式的，而且腐敗存在的余地是必然的；但這個模式的“效率”是在當時唯一可能建起這個高鐵路網的。“公平”和“效率”在起步階段的建設中存在激烈矛盾是幾乎必然的，但中國的改革實踐告訴我們，先把效率提升上去再考慮以后的事，往往也是無奈而必然的選擇。

很少有人提到，劉志軍任內其實完成了過去兩次改革中都想完成卻又實現(xiàn)不了的兩個重要變革：主輔分離和鐵路分局扁平化。劉志軍將原鐵路系統(tǒng)的中小學、醫(yī)院等社會事業(yè)單位分離到了地方政府管轄范圍內，同時成立中鐵特貨、中鐵集裝箱、中鐵行包等三大專業(yè)運輸公司，用意很明確，高鐵建成后客貨分離能讓貨運能力大幅度提升，行業(yè)內的運輸公司提前卡位，未來會有長期驚人的獲利能力。而2005年，全國41個鐵路分局被撤銷，延續(xù)多年的“鐵道部-鐵路局-分局-站段”的管理體制，直接進入了“鐵道部-鐵路局-站段”的體制，這個作用不僅在于一舉降低了十幾億元的管理成本，更大的影響在于明確了未來經營責任的明確歸屬，這是此前兩次改革都很想?yún)s又沒能解決的問題，也是“世行模式”的一個變形（俄羅斯花了10年才縮掉了這一層架構）。

事實證明，鐵道部在諸多部委中屬于改革的激進派，也絕非輿論描繪的那樣僵化守舊，它的改革思路正是一步步朝著國際化的管理體制邁進，但這個改革的速度不能快到超越它的效率提升水平，換而言之，必須現(xiàn)有實體效能的跨越式發(fā)展，才有體制改革的穩(wěn)步跟進，若將此兩者關系顛倒，改革不是變成空談就是導致休克。

印度的空談和俄羅斯的休克

印度和俄羅斯的鐵路體制改革歷程頗為值得中國鏡鑒，印度是世界上人口和地理水平最接近中國的國家，而俄羅斯由于是社會主義國家轉制，一直是中國諸多改革事業(yè)的鏡子。

印度的鐵路管理體制和中國極為相似，鐵路行業(yè)整體由政府控制，而且獨立于其他交通管理部門之外，他們的輿論也多年來致力于呼吁成立“大交通部”，同時為印度應該采用“日本模式”或者“阿根廷模式”來引入民間資本，成立商業(yè)化公司而爭論不休。令人遺憾的是，在這個無休止的爭論中，印度鐵路走向了“只談改革卻從不改革”的路線。

印度的鐵路硬件水平停留在上世紀50年代水平，也就是殖民地時期的水平，當時，印度的全國鐵路總里程就高達5.366萬公里，遠遠超過中國，但是到2009年末，60年時間僅僅修建了不足1萬公里鐵路，而且修建科技水平依然是60年代的，貨車時速40公里，客車100公里（那些經常為“綠皮車”時光戀戀不舍的微博名人們應該去體驗一下）。更落夸張的是，印度的鐵路規(guī)格是不統(tǒng)一的，寬窄不接，電氣化率僅僅為30%不到，沒有空調的車廂占絕大多數(shù)。溫州動車事故后，中國輿論大肆鞭撻的“信號指揮系統(tǒng)”在印度是罕見的玩意兒，絕大多數(shù)的印度車站依靠電話調度，管理火車靠紙上畫的表格操作。

你如果認為印度的鐵路體系任何地方都落后中國，你就大錯特錯了。印度鐵路雖然落后無比，卻一直是盈利的。道理很簡單，印度鐵道部不拆遷（也拆不掉），不提速（也沒能力提），不負債（也沒地方投資），所以人均每公里的運行成本僅僅為中國的一半，而且印度的列車好多年不更新了，也沒有折舊，更夸張的是印度一節(jié)車廂能裝載的人是高鐵的3倍以上，普通列車的擁擠程度就經常能趕上中國的春運。

所以，盡管從2004年開始，印度的鐵路系統(tǒng)收入增長速度嚴重落后于GDP，國內關于體制改革的呼聲一浪高過一浪，但是就是沒有動靜。道理很簡單，它改革沒有目標也沒有動力，改革難道僅僅為了私有化？

在這種情形下，印度民眾的心態(tài)也是很矛盾的。前不久某網站翻譯了一組印度一個知名論壇上網友針對中國高鐵工程發(fā)生建造事故以及中國賣列車給孟買地鐵公司的評論，兩派網友發(fā)生了激烈沖突；一派認為中國的成就令人妒忌但不羨慕，因為中國是個專制國家，印度人寧可落后也要生活在民主的國度，另一派則認為中國高鐵盡管也發(fā)生事故死傷眾多，但對比印度鐵路系統(tǒng)一年死亡人數(shù)高達8000人（這個數(shù)字待考證），深感焦急。

相比印度，俄羅斯的工業(yè)實力和鐵路密度都大大超越了它，甚至遠遠領先中國，但俄羅斯的“網運分離”式改革也暴露出很多問題。

俄羅斯的鐵路管理體制沿用蘇聯(lián)模式，其實也就是中國一直以來的鐵道部模式，分為交通部-鐵路局-鐵路分局-站段的四級體系，問題也和中國一樣，政企不分，運營權責不明，效率較低。尤其是90年代蘇聯(lián)解體后的那10年，社會生產水平急劇下降，軍事用途也相應減少，俄羅斯的鐵路運量大幅減少，運輸收入銳減，國家財政扶持也降低，使得整個鐵路體系頻臨崩潰，只能維持基本的運輸，根本談不上更新?lián)Q代。經歷了那10年，俄羅斯一舉從世界鐵路技術較先進國家淪落為落后國家。

這些問題終于倒逼俄羅斯于2001年開始對鐵路系統(tǒng)進行市場化改革，然而，由于這場改革是被落后倒逼的而不是發(fā)展引領的，使得關于改革的推進顯得矛盾極為尖銳。俄羅斯的改革線路是將交通部中的鐵路運輸業(yè)務分離出來，交通部的職能保留為制定運輸政策和監(jiān)督，實際運營職能轉入俄羅斯鐵路股份有限公司。然后由股份公司劃定自然壟斷服務部門和競爭性服務部門，逐漸放松對競爭部門的控制，形成運輸市場中的充分競爭。此時問題便產生了，對于競爭和壟斷的界定是少數(shù)人掌握的，而所謂民營資本進入，其實都想進入壟斷部門，同時又不想投資建設長周期項目，最好是能直接把現(xiàn)有的熱門貨運部門拿出來承包甚至私有化。

結果是顯而易見的，俄羅斯的交通部成了純粹的行政審批部門，只能負責安全監(jiān)督和政策制定，股份公司當裁判搞網運分離，私人可以投資進入運輸部門，好一派“政企分離”美景？錯，其結果是整個體系只切分“條”而沒有“塊”，鐵路部門成了更加沒有競爭的體系，沒有明確的職能部門有意愿和能力去投資興建大項目。

中國鐵路依然應先建設緩改革

在高鐵發(fā)展至今，成就和問題同樣突出的現(xiàn)實下，中國鐵路體制改革的下一步應該如何邁？筆者認為，目前的發(fā)展速度快但基礎薄弱，尤其是財政壓力極大，營運能力和路網結合聯(lián)動效應還待提升，務實理性的態(tài)度是至少再埋頭發(fā)展5年，待2017年整個高鐵系統(tǒng)基本建成運營，客貨分離初見成效，財政壓力也較為松緩時，再較快速地推進體制改革。尤其是不要著急推出所謂“網運分離”改革。

事實上，國際上的鐵路網體系能夠較好實現(xiàn)“網運分離”的只有美國和歐盟，美國的鐵路體系從一開始就是政企分離的，即使在這個前提下依然花了數(shù)年時間操作這個改革，歐盟的情況更特殊，它是各國分別按照小國家的標準分頭建設完成了路網體系然后合并成一張大網，這決定了它不可能是網運合一的。而中國這樣的人口多環(huán)境差異大的國家，假如一開始就是網歸網建，那么誰會把高規(guī)格鐵路修到烏魯木齊和拉薩？

中國最可以借鑒的模式是日本。日本在基本建成高鐵體系后才開始推進大規(guī)模改革，此時，主要的投資周期已經完成，日本的鐵路網系統(tǒng)因為建設已經負債高達數(shù)十萬億日元，舉步維艱，但好處是該投資的都投完了，接下去就是大家合伙賺錢，分配利益。日本1987年將國鐵按照地域拆分為6家公司，即所謂“干支分離”，網中有運，運中有網。6家公司外成立一家公司負責聯(lián)動所有公司的客運線路，貨運線路則各自經營。這樣做的最大好處是把地方利益和這些經營公司捆綁，它們都成為了投資主體、負債主體，但是客運的公益屬性也得到了兼顧。這些公司不僅靠貨運賺錢，沿線的房地產、旅游、商店、保險、餐飲、建筑等都無處不見這些投資主體的身影。

中國鐵路體制的改革起點應該從2001年傅志寰時代開始，當時即提出了明確的綱領和愿景（丁關根時期的改革只能算作是80年代改革大潮中的一種跟隨行為，缺乏對鐵路系統(tǒng)自身問題的針對性方案）。花了11年時間，中國的鐵路公司化體系基本建成，被人詬病的只是民間資本參與度不足及政企分離不夠，網運分離模式雖然被民間專家們一直喊好，但實際操作中既沒有實操層面的驗證也缺乏高層的強力支持。真正獲得明確實踐支撐的其實是將“產業(yè)規(guī)劃+開發(fā)區(qū)模式”移植進了這個垂直體系，化條為塊進行跨越式發(fā)展，和中國30年來的地方經濟改革經驗一樣，這個過程的要素就在于規(guī)劃要長期、發(fā)展要目標明確且高度跨越、發(fā)展中的問題無需回避但切勿停留。

未來的大交通部是大勢所趨，政企分開客貨分離也是解決效率問題的有效手段，但所謂網運分離則未必就是正解，尤其不是5年內的當務之急。在中國的各種體制改革中，凡是成功的經驗，大抵都是先發(fā)展再改革，在世界各大國的鐵路建設和體制完善歷程中，凡是力圖先改革完善體制再建設的，也大抵都失敗了；只有象鐵道部這樣相對封閉集權的體制才能自己做主負債60%跨越式造了全世界一倍以上的高鐵，然后才能正式進入“政治體制改革期”。

事實證明，比美好的愿望更重要的是，推動相關人和事向前走的方法，在效率和公平不可能同時最大化的現(xiàn)實約束下，跨越式的發(fā)展是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。