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賀雪峰:《土地管理法》不必大修
關(guān)鍵字: 土地管理法農(nóng)村宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)拆遷補(bǔ)償拆遷糾紛“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在小散亂的問題,面源污染的問題,缺少聚集的問題,到了上世紀(jì)90年代中期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量破產(chǎn)轉(zhuǎn)制,工業(yè)向城市集中成為共識(shí)。如何處理已經(jīng)破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,成為問題。尤其是珠三角和長三角率先工業(yè)化的農(nóng)村有大量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的所謂“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”,在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)情況下面,土地如何使用,地方政府出臺(tái)了解決歷史遺留問題的“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法”,十七屆三中全會(huì)也第一次提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”,其主旨十分明確,就是要解決歷史遺留問題。
現(xiàn)在的問題是,有人試圖借解決歷史遺留問題的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來沖擊現(xiàn)行土地制度。與征地制度改革相匹配,即縮小征地范圍所造成的城市化新增建設(shè)用地缺口由農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)。
現(xiàn)在的問題是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的產(chǎn)物,分散在各個(gè)村莊,利用極為困難,也完全不適應(yīng)城市化平面推進(jìn)的規(guī)劃要求,因此不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),更不可能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。
資料圖
本來所謂“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”只是歷史遺留問題,就應(yīng)當(dāng)作為歷史遺留問題來解決。就完全沒有必要通過修法來改變現(xiàn)行土地制度。也就是說,涉及到集體土地入市的現(xiàn)行法第43條和第63條理應(yīng)保留。
33個(gè)試驗(yàn)區(qū)中有15個(gè)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。國土資源部修法說明中說:“截止2016年底,全國15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地區(qū)共計(jì)226宗,面積3636.58畝,總價(jià)款46.77億元?!眴栴}是,這些入市地塊、面積和價(jià)款的幾乎90%是廣東南海和浙江德清兩地,其余13個(gè)試點(diǎn)區(qū)的入市地塊及總價(jià)占比不到10%,這正說明了集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為歷史遺留問題的性質(zhì),以及全國絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價(jià)的難度與不現(xiàn)實(shí)性。
“宅基地用益物權(quán)尚未得到完整落實(shí)”。前引鄭凌志司長講:“宅基地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn),用益物權(quán)缺乏有效實(shí)現(xiàn)形式”,“農(nóng)村宅基地度改革按照中央保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保保障,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道的改革要求”。
國土資源部的修法說明的數(shù)據(jù):“截止2016年底,14個(gè)地區(qū)共退出宅基地21044戶,退出面積128741畝,共辦理抵押貸款687宗,金額5.49億元”。說明說:“這次法律修改,重點(diǎn)是將黨中央確定的改革方向和要求落實(shí)到法律中,保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”、“鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“從當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)看,15個(gè)地區(qū)共退出宅基地2萬多戶,占總戶數(shù)的1.5%左右,既可逐步有序盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)益,又能夠保證農(nóng)村社會(huì)基本穩(wěn)定”。
簡(jiǎn)單地說,之所以要修改宅基地制度,最重要的目的是落實(shí)宅基地用益物權(quán),盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
資料圖來源:東方IC
但問題恰在于,農(nóng)民宅基地本來就是無償獲得的,是基本社會(huì)保障,即使有農(nóng)民進(jìn)城了,他們也可能在城市無法獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入,而且往往越是難以在城市安居的農(nóng)戶越是希望通過實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)來增加他們?cè)诔鞘邪簿拥臋C(jī)會(huì)。一旦退出了宅基地,他們又不能在城市安居,這些農(nóng)民農(nóng)戶就會(huì)失去退路。這個(gè)意義上,在當(dāng)前中國正處在史無前例高速城市化階段,保留進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地,即使閑置在那里,也是正常的作為基本保障的社會(huì)資源冗量,而不必讓他們急于退出。
更重要的是,宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)詞本身可能是一個(gè)誤會(huì)。宅基地是農(nóng)民無償獲得的,在當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城的背景下面,農(nóng)民在城市安居了,他們就不需要農(nóng)村宅基地了,就自然而然地將宅基地復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這正是當(dāng)前中西部農(nóng)村普遍存在的情況。
很奇怪的是,居然有人以為農(nóng)民宅基地是建設(shè)用地,具有很高價(jià)值,可以顯化成為巨額財(cái)產(chǎn)。原中央政研室副主任鄭新立甚至認(rèn)為中國農(nóng)民宅基地價(jià)值達(dá)100億元,因?yàn)榘凑瞻不战鹫h宅基地試點(diǎn)的情況,農(nóng)民每退出一畝宅基地可以獲得49萬元補(bǔ)償。
而實(shí)際上,因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng),農(nóng)民退出宅基地只能復(fù)墾為耕地,且不說農(nóng)民大多將宅基地選在坡地荒地,也不說復(fù)墾需要花費(fèi)成本,只說復(fù)墾出來的土地種糧食,其農(nóng)用地價(jià)值十分有限,可能超不過2萬元,怎么可能復(fù)墾出來的土地就價(jià)值49萬元/畝?那么,金寨縣農(nóng)民復(fù)墾出來的宅基地為什么可以賣到49萬元/畝?實(shí)際上金寨農(nóng)民并沒有賣復(fù)墾出來的宅基地,而只是賣了復(fù)墾出來宅基地指標(biāo),這個(gè)指標(biāo)是由國土部門控制的,從而只是起到了轉(zhuǎn)移財(cái)富的作用,而沒有也不可能生產(chǎn)新財(cái)富出來。
也就是說,宅基地上本來沒有財(cái)產(chǎn),試圖通過形成建設(shè)用地指標(biāo)來轉(zhuǎn)移財(cái)富,則通過動(dòng)員農(nóng)民退出宅基地來實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移就不僅顯得過于笨拙,而且可能讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民無法返鄉(xiāng)。有人困惑,當(dāng)前農(nóng)村大量耕地拋荒,為何盯著農(nóng)民建在荒地坡地上的住房,非得急于拆農(nóng)民房子以騰出農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧食。這個(gè)困惑有道理,因?yàn)榘▏敛块T在內(nèi)的各界都以為宅基地上有財(cái)產(chǎn)。實(shí)際上,在農(nóng)民進(jìn)城的情況下面,中西部絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村,農(nóng)民退出的宅基地只可能復(fù)墾種糧食,其中的財(cái)產(chǎn)性收益是很少很少的,是幾近于無的。
- 原標(biāo)題:賀雪峰:《土地管理法》不必大修 本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯:李泠
- 最后更新: 2018-07-27 07:11:14
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