（三）統(tǒng)治者的動(dòng)機(jī)

阿拉伯世界的統(tǒng)治者出于多種原因聘請(qǐng)咨詢公司。他們對(duì)“進(jìn)口知識(shí)”的偏好，往往超過(guò)了對(duì)本地專業(yè)知識(shí)的重視。這種傾向可以追溯到殖民時(shí)期，當(dāng)時(shí)阿拉伯決策者將進(jìn)步和現(xiàn)代化與外部知識(shí)緊密聯(lián)系在一起。

聘請(qǐng)顧問(wèn)通常被解釋為缺乏人力資源或?qū)I(yè)知識(shí)的一種補(bǔ)救措施，但這種說(shuō)法與該地區(qū)的實(shí)際情況并不完全吻合。事實(shí)上，阿拉伯世界正面臨高失業(yè)率的問(wèn)題，包括高技能工人。與此同時(shí)，阿拉伯海灣國(guó)家正在推動(dòng)勞動(dòng)力國(guó)有化。從阿曼到摩洛哥，越來(lái)越多的優(yōu)秀地方機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士正在崛起，他們具備制定公共部門戰(zhàn)略的能力。然而，即便存在這些本土的專業(yè)知識(shí)和能力，政府往往不會(huì)給予足夠的重視，除非這些知識(shí)或建議得到了咨詢公司的認(rèn)可。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了一個(gè)矛盾的局面：即使是來(lái)自該地區(qū)并居住在國(guó)外的專家，也經(jīng)常抱怨他們被要求無(wú)償貢獻(xiàn)自己的專業(yè)知識(shí)，而且他們的影響力非常有限。這與咨詢公司在政策制定中所扮演的角色形成了鮮明對(duì)比。

咨詢公司通常被視為現(xiàn)代化和改革的象征，他們的建議往往被認(rèn)為具有更高的權(quán)威性。這種權(quán)威性部分來(lái)自于他們的國(guó)際聲譽(yù)和專業(yè)形象，也部分來(lái)自于他們與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和多邊組織的關(guān)系。這些咨詢公司能夠?yàn)檎峁┮环N看似客觀和科學(xué)的視角，幫助政府制定政策和戰(zhàn)略。

在阿拉伯世界，統(tǒng)治者們通常認(rèn)為西方的咨詢機(jī)構(gòu)具有“中立性”，而對(duì)當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和專家則持有懷疑態(tài)度。這種懷疑源于該地區(qū)普遍存在的商業(yè)和科學(xué)政治化現(xiàn)象，即便是學(xué)者和私營(yíng)企業(yè)家也難以擺脫國(guó)家議程的陰影，常常被視為其國(guó)家的政治代言人。

統(tǒng)治者們引入外部咨詢力量，按照經(jīng)典的商業(yè)邏輯，首先是作為克服內(nèi)部阻力的手段，以推動(dòng)具有爭(zhēng)議性的全面經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型或行政改革等舉措。（譯者注：這種做法在歷史上有其先例，例如在20世紀(jì)70年代和80年代，許多發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的壓力下，引入了結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，這些計(jì)劃往往由國(guó)際咨詢公司設(shè)計(jì)和監(jiān)督。）

咨詢公司對(duì)統(tǒng)治者的主要吸引力之一在于它們能夠以較低的公眾關(guān)注度行事。項(xiàng)目的規(guī)模、成本和本地信息來(lái)源往往不受到公眾的廣泛關(guān)注。這種低調(diào)的做法使得客戶能夠隱藏決策過(guò)程和相關(guān)數(shù)據(jù)，有時(shí)甚至對(duì)本國(guó)政府的其他成員保密；它還允許統(tǒng)治者將公眾參與限制在最小程度，避免對(duì)其“內(nèi)政”的外部干涉。正是這種不透明性，使得咨詢公司在阿拉伯領(lǐng)導(dǎo)人眼中比國(guó)家資助的西方發(fā)展機(jī)構(gòu)更具吸引力。這些發(fā)展機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）、德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）以及西方其他政治基金會(huì)，其援助目標(biāo)通常與咨詢公司的服務(wù)重疊，但它們更傾向于促進(jìn)民主和西方價(jià)值觀。與這些機(jī)構(gòu)相比，咨詢公司更容易在不受規(guī)范議程或政治條件限制的情況下，根據(jù)統(tǒng)治者的意愿安排項(xiàng)目和活動(dòng)。

（四）國(guó)際機(jī)構(gòu)和西方政府的動(dòng)機(jī)

國(guó)際機(jī)構(gòu)和西方政府通過(guò)各種方式直接或間接地為中東地區(qū)更多地使用咨詢公司提供激勵(lì)。他們視這些公司為中立的，甚至與自己志同道合的參與者，認(rèn)為它們能夠按照西方規(guī)范運(yùn)作，避免地方裙帶關(guān)系和政治議程的干擾。這種看法部分源自對(duì)客觀性的重視，捐助機(jī)構(gòu)往往強(qiáng)調(diào)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等量化方法，以確保政策和項(xiàng)目的科學(xué)性和有效性。

盡管對(duì)國(guó)際發(fā)展的“衡量”存在重大缺陷，特別是在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推動(dòng)下，但這種做法確實(shí)為國(guó)際咨詢公司帶來(lái)了優(yōu)勢(shì)。與國(guó)家資助的發(fā)展機(jī)構(gòu)相比，這些咨詢公司通常更有能力滿足國(guó)際捐助者對(duì)量化評(píng)估和項(xiàng)目管理的要求。

2024年4月28日，世界經(jīng)濟(jì)論壇全球合作、增長(zhǎng)和能源促進(jìn)發(fā)展特別會(huì)議在利雅得舉行 圖自：視覺(jué)中國(guó)

咨詢公司制定的計(jì)劃通常享有較高的國(guó)際信譽(yù)，這使得與它們簽約的國(guó)家更有可能獲得外部改革資金。此外，與知名咨詢公司合作還可以提高一個(gè)國(guó)家的國(guó)際形象和信譽(yù)，從而降低公共債務(wù)成本，為財(cái)政激勵(lì)措施提供了操作空間。

西方發(fā)展機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織本身也經(jīng)常承包咨詢服務(wù)。例如，在突尼斯，德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）與德勤合作，旨在將女性納入勞動(dòng)力市場(chǎng)；而美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）則資助普華永道開(kāi)展財(cái)政改革項(xiàng)目。在約旦，西方發(fā)展機(jī)構(gòu)也經(jīng)常向咨詢公司提供合同，以支持各種發(fā)展項(xiàng)目。此外，捐助國(guó)經(jīng)常聘請(qǐng)咨詢公司評(píng)估國(guó)家資助的發(fā)展項(xiàng)目。在也門，自沖突爆發(fā)以來(lái)，外部參與者的職責(zé)范圍已從財(cái)務(wù)審計(jì)擴(kuò)大到項(xiàng)目監(jiān)督。

西方咨詢公司造成的實(shí)際后果

聘請(qǐng)國(guó)際顧問(wèn)在某些情況下是有其合理性的——例如，當(dāng)某地專業(yè)知識(shí)不足、需要解決系統(tǒng)性問(wèn)題或發(fā)展機(jī)構(gòu)缺乏靈活性且無(wú)法采用現(xiàn)代方法時(shí)。然而，將顧問(wèn)納入公共政策制定過(guò)程也伴隨著顯著風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在世界其他地區(qū)和不同政策領(lǐng)域的研究和審查中日益受到關(guān)注，如最近在非洲氣候峰會(huì)背景下的討論所顯示的（譯者注：非洲首屆氣候峰會(huì)主辦國(guó)肯尼亞受美國(guó)咨詢公司麥肯錫影響，提出將非洲定位為氣候危機(jī)解決方案的提供者而非受害者，反對(duì)者認(rèn)為這種敘事反映的是西方而不是非洲的立場(chǎng)和利益）。阿拉伯世界的情況尤其復(fù)雜，部分原因在于獲取相關(guān)信息的渠道受限。

通過(guò)對(duì)學(xué)者、政府官員以及前任和現(xiàn)任顧問(wèn)的采訪，我們可以更深入地了解阿拉伯世界公共部門使用顧問(wèn)服務(wù)所面臨的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括政策合法性的缺失、服務(wù)質(zhì)量的不足以及可能阻礙發(fā)展的障礙。

（一）缺乏合法性

缺乏合法性是國(guó)際咨詢團(tuán)隊(duì)在阿拉伯世界工作時(shí)面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。為了迅速而靈活地取得成果，咨詢團(tuán)隊(duì)通常以小規(guī)模、高效的團(tuán)隊(duì)形式開(kāi)展工作，這些團(tuán)隊(duì)能夠優(yōu)先接觸到關(guān)鍵的利益相關(guān)者。這些顧問(wèn)往往是從國(guó)外飛來(lái)，在公眾視線之外進(jìn)行工作，這種做法雖然可以加快進(jìn)程，但也可能導(dǎo)致與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的脫節(jié)。

在某些情況下，顧問(wèn)可能會(huì)根據(jù)自己的意愿咨詢當(dāng)?shù)氐恼?、行政、學(xué)術(shù)和民間社會(huì)的參與者，但這種情況并不常見(jiàn)。通常，公眾被排除在這一過(guò)程之外，這導(dǎo)致政策制定缺乏透明度和民主參與，進(jìn)而引發(fā)合法性和主人翁意識(shí)的缺失。

在整個(gè)阿拉伯地區(qū)，對(duì)政治進(jìn)程和公共倡議的參與已經(jīng)受到嚴(yán)重限制，而咨詢機(jī)構(gòu)往往回避現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，這種做法破壞了國(guó)家合法性。這一點(diǎn)在獨(dú)裁政權(quán)中尤為重要，因?yàn)樵谶@些國(guó)家，政策的成功往往比誰(shuí)制定了它更為重要。缺乏主人翁意識(shí)會(huì)使政策實(shí)施變得復(fù)雜，尤其是在更廣泛的轉(zhuǎn)型過(guò)程中。當(dāng)政府和公民不認(rèn)同正在采取的行動(dòng)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)合規(guī)問(wèn)題。

蘭德公司試圖改革卡塔爾的K-12教育系統(tǒng)就是一個(gè)典型的例子。這是咨詢干預(yù)失敗的典型案例之一。改革開(kāi)始實(shí)施十年后，由于持續(xù)的批評(píng)和缺乏足夠的成果，改革不得不部分撤銷，其中一個(gè)主要原因就是教師在改革過(guò)程中的參與不足。（譯者注：2003年，美國(guó)蘭德公司受卡塔爾委托，對(duì)卡塔爾公共教育體系進(jìn)行全面改革。蘭德最終撰寫的報(bào)告《新時(shí)代的教育：卡塔爾K-12教育改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施》提出了全面的建議。對(duì)改革的批評(píng)包括未能吸引更多卡塔爾國(guó)民從事教師行業(yè)、缺乏對(duì)校長(zhǎng)的支持、未能提高公立學(xué)校的成績(jī)等。2013年，卡塔爾宣布結(jié)束與蘭德的合作。）

蘭德公司為卡塔爾撰寫的公共教育體系改革報(bào)告 圖自：互聯(lián)網(wǎng)