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左錦濤:仲裁之后南海的平靜,是暴風雨的前兆嗎?
關鍵字: 南海南海問題南海主權(quán)美國東盟東南亞南海島礁7月21日《環(huán)球時報》發(fā)表了一篇評論,題目是“南海無大動靜,嘴仗是最大熱鬧”。確實耐人尋味的是,自7月12日南海仲裁案公布結(jié)果之后,中國與美國及其盟友之間最吸引眼球的交鋒還是輿論上的相互攻擊。美國并沒有馬上借此機會進行軍事部署或其他行動,也沒有采取制裁、訴諸聯(lián)合國等其他政治手段向中國施壓。但如果我們承認這樣一個前提,即“亞太再平衡”是美國一以貫之、不會輕易放棄的戰(zhàn)略,那么眼下南海的平靜恐怕就不能解釋為這場風波已經(jīng)過去了。
筆者認為,眼下南海的相對平靜是因為美國以及相關方都在觀望;特別是在解放軍的軍演結(jié)束之后,將有以下一些事件的結(jié)果會影響中、美以及其他國家的判斷和考量,進而影響仲裁風波的走向。
南海相關各方在觀望什么?
第一件事是菲律賓和中國之間協(xié)商的結(jié)果,這里特指的是菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯出任特使訪華。與前任“一邊倒”的親美路線不同,菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特顯然更加務實(雖然談不上親華)。對于他,媒體多關注的是作為政客在對華問題上的“朝三暮四”:一會呼吁要與中國直接談判,一會又說要“騎摩托艇到黃巖島宣示主權(quán)”。但如果我們拋開這些政客作秀式的表態(tài),那么至少可以確定,杜特爾特是非常希望就仲裁問題達成妥協(xié)的。
一方面,杜特爾特在不同時間、不同場合都表達過歡迎中國投資的愿望,特別是他的競選綱領打的就是“經(jīng)濟牌”;引入中資、改善經(jīng)濟進而穩(wěn)固自己的執(zhí)政基礎,顯然不可能在與中國關系惡劣的情況下實現(xiàn)。另一方面,杜特爾特在挑選與中國談判的人選上也表現(xiàn)得非常謹慎,而且很可能還給出了一些特別指示。7月14日杜特爾特提出要委任前總統(tǒng)拉莫斯為對華特使,24日拉莫斯同意出任并與杜特爾特密談了兩個小時。拉莫斯某種意義上算是中國的“老朋友”,他在任期間一直致力于對華友好,還參與建立了博鰲亞洲論壇,是菲律賓對華談判最有可能成功的人選。因此不論其本身持有何種政見,杜特爾特無疑是希望盡快結(jié)束南海的緊張局勢的。
就此而言,菲律賓如果與中國達成了某種妥協(xié)結(jié)果,將是對美國的一次沉重打擊。打個比方就是,菲律賓是委托人,而美國作為律師信心滿滿、摩拳擦掌地想要代表菲律賓打贏對中國的“正義”官司;結(jié)果事到臨頭菲律賓自己撤訴了,留下美國空有一腔“熱情”,尷尬得不知道怎么收場。這也是為什么這段時間里,馬尼拉充斥著美國阻止菲律賓對華妥協(xié)的說客。美國需要觀望這場談判的結(jié)果,并考慮萬一菲律賓臨場退縮、接下來這件事有沒有可能成為美國在南海新的“抓手”。
第二件事,也就是美國在菲律賓對華妥協(xié)后可能的備選方案,是正在召開的包括第49屆東盟外長會議在內(nèi)的東亞合作系列外長會。這場會議會以團結(jié)還是分裂而結(jié)束,將影響仲裁風波的進一步走向。眾所周知,中國在南海方向面臨的爭端方不光只有菲律賓和越南,也有印尼、馬來西亞等其他東盟國家。東盟雖然極力避免以整體涉入南海爭端,但其本身因南海而已經(jīng)出現(xiàn)了裂隙。東盟內(nèi)對于南海問題的態(tài)度大致可以分為對華強硬、中立和對華友好三派,這三派的意見在最近幾年南海局勢緊張的情況下日趨對立——例如越南和菲律賓有政府官員就曾表示過,東盟在南海問題上對華妥協(xié)太過,影響了成員國對東盟的信任;又例如最近柬埔寨首相洪森拒絕了安倍的提議,堅決反對在東盟層面上討論南海問題。雖然已經(jīng)有消息稱,此次第49屆東盟外長會議將不會討論南海仲裁,但有一些對華強硬的東盟國家表示有可能單獨發(fā)表聲明。
這里面最引人注目的是印尼態(tài)度的轉(zhuǎn)變。今年5、6月間,印尼在納土納群島附近抓扣了中國漁船,并在后的外交表態(tài)中堅持了印尼總統(tǒng)佐科上臺以來在漁業(yè)問題上強硬立場;而且在今年8月17日的國家獨立日,印尼還準備把從中國等周邊國家抓扣的漁船一并炸毀。當然,在這些動作背后最值得關注的是其官方表述:7月22日,印尼外交部官員表示將“推動在東盟外長會議的聯(lián)合公報里提及南海問題”,但這提及南海問題是指主權(quán)爭議還是局限于漁業(yè)問題還有待觀察。但就此來看,諸如印尼等國如果將會議導向了一個分裂的結(jié)果,那么對于美國來說失去菲律賓這樣一個“抓手”之后,也有可能在東盟里找到新的“合作伙伴”。
第三件事當然是美國與中國之間的溝通,特別是美國的對現(xiàn)狀的評估。目前美國面臨的問題有很多,諸如ISIS帶來的襲擊風險、英國脫歐之后的歐洲問題以及國內(nèi)的分裂,因而不可能繼續(xù)不計成本地在南海保持強硬姿態(tài)。7月17日美海軍作戰(zhàn)部長訪華,到現(xiàn)在尚未結(jié)束;他在與解放軍海軍司令吳勝利的會談中提及了南海問題,并清晰地了解中國方面的立場;對于目前中美之間的局勢來說,這將是一次非常重要溝通機會。當然對于美國來說,它需要考量的其實并不是“要不要繼續(xù)維持在南海的存在”,而是“如何高效費比地維持在南海的存在”。但畢竟美國自己也承認,現(xiàn)在除了直接的軍事手段外,已經(jīng)沒有什么辦法能將中國從南海已經(jīng)建好的人工島上“趕走”了;而軍事手段顯然是美國要極力避免使用的。那么美國在未來一段時間內(nèi)有可能的政治手段有哪些呢?
在這里筆者試舉美國已經(jīng)實施過的兩個政治手段,評估它們在過去的效用以及在未來繼續(xù)沿用和改進的可能。
“污名化”和“航行自由宣示”:美國有可能繼續(xù)下去嗎?
客觀地說,中國在南沙群島幾個島礁上的人工建島行動,顯然已經(jīng)不能以純粹的政治手段加以阻止了;特別是渚碧礁、永暑礁等幾個人工島,其所配備的機場、雷達和導彈等設施形成的軍事威懾效果,是不可能依靠“批判的武器”來消除的。因此對美國來說,當下難度最低的目標是實現(xiàn)政治上的勝利,即在政治立場上拉攏其他相關國家,讓它們認為中國是國際海洋法的“破壞者”從而達到在南海問題上孤立中國的政治目的。
第一,將中國的南海立場“污名化”。并試圖借助南海仲裁案來實現(xiàn)這個目標。對于美國來說,過去幾年間的行動客觀上都在指向“污名化”這一手段。在這里要所謂“打嘴仗”和“污名化”進行區(qū)分——“打嘴仗”尚停留在輿論層面,只考慮雙方在輿論交鋒上的勝負而非其他;“污名化”雖然也涉及輿論,但最主要的目的是要影響第三方的觀感和態(tài)度。因此“污名化”往往是伴隨著政治、軍事、法律和輿論的多個層面的實施。例如2014年12月5日,在中國就南海仲裁案發(fā)表立場文件之前,美國國務院搶先發(fā)布報告批評中國的“九段線”違反了國際法,試圖在法理層面上將中國污名為“違法者”。這是在法律和輿論層面上配合的“污名化”。
7月12日南海仲裁公布結(jié)果后,美國率先表態(tài)稱中國“必須遵守仲裁”;中國則針鋒相對,并指出世界上有大量國家和政黨支持中國的合法立場。有些學者認為,這是檢驗美國“污名化”策略是否有效的機會:如果關鍵的涉事方明確要求尊重仲裁,那么就說明美國潑在中國身上的“臟水”是有效的。為此,國際危機組織(International Crisis Group)的一名研究員統(tǒng)計了12日仲裁結(jié)束后相關各方的表態(tài),制作表格如下:
圖片來源:http://www.crisisgroup.org
在這個表格中所列的亞太地區(qū)國家和相關方,明確支持仲裁只有美國、澳大利亞、日本和新西蘭,明確反對仲裁的則有巴基斯坦、俄羅斯和中國臺灣地區(qū)。但值得注意的是,一是沒有一個東盟成員國明確支持仲裁,二是大多數(shù)國家都只是抽象地表示支持“和平解決爭端”(也就是實際上的不表態(tài))?;舴蛩固乩髮W的古舉倫教授,將這視為美國在南海問題上“污名化”的一次“挫折”。他特別指出,東盟、歐盟和聯(lián)合國秘書長辦公室這幾個關鍵的國際組織,也都采取了模棱兩可的支持“和平解決”的立場,這表明中國采取“四不”原則在國際上并沒有那么不可接受,從而意味著中國在未來一段時間內(nèi)仍享有足夠的外交回旋余地。從這個意義上看,除非中菲之間的談判徹底破裂、東盟的風向發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn),否則繼續(xù)“污名化”只是保住美國既有的“面子”,不會影響其他國家和政治實體的判斷。因此對于美國來說,在這段觀望期結(jié)束之后,它需要采取更加實際的手段。
第二,也就是更加實際的動作,是繼續(xù)采取“航行自由宣示”。該項目是美國國務院、國防部和一線部隊等多部門聯(lián)合執(zhí)行的行動計劃。該計劃有著詳細而完整的標準和程序,只要政府高層決定就可以按照程序啟動。在去年的11月和今年1月,美國兩次對在南海實施“航行自由宣示”,派出驅(qū)逐艦穿越中國控制下的島礁附近12海里水域;在此前后,美國國防部曾有官員表示,美軍計劃每季度在南?!叭嗽鞃u礁”12海里內(nèi)巡航兩次,以“提醒中國和其他國家尊重美國在國際法下的權(quán)益”。然而自12日仲裁結(jié)果之后,解放軍在南海進行了多場軍事演習,美國也很克制地沒有表現(xiàn)出要繼續(xù)“航行自由宣示”的態(tài)勢。
但是眼下的平靜能否維持下去,是非常值得懷疑的。實際上已經(jīng)有學者積極呼吁美國盡快對中國南海的島礁進行“航行自由宣示”,以表明美國對仲裁的支持。確實,就仲裁本身的內(nèi)容而言,它為美國的“航行自由宣示”提供了更多、更具針對性的目標。特別是由于仲裁庭裁定南沙群島的所有海洋地物均不能產(chǎn)生大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū),美國就能借此在這一海域進行軍事偵察而排出中國的干擾,并宣稱這是“符合國際法”的。就輿論影響而言,一派美國學者認為應該低調(diào)地進出、避免激起中國不必要的敵意,還有一派則認為應該高調(diào)地向盟友和中國宣示美國的態(tài)度。但毫無疑問的是,美國將會依據(jù)仲裁結(jié)果和各方反應發(fā)起新一輪的“航行自由宣示”。
筆者認為,在吸取了之前“航行自由宣示”的經(jīng)驗后,美國有可能在以下幾個方面進行改進:首先是針對現(xiàn)有的人工島和即將有可能進行吹填作業(yè)的島礁,派出軍艦進行干擾和宣示,并將仲裁中“低潮高地無領海”的條款擴展為支持菲律賓的法律依據(jù);其次,將航行自由的宣示范圍擴大到南沙群島大陸架和附近空域,將飛機巡航、船只運作和軍事演習結(jié)合起來,特別是“名正言順”地對南沙群島海域進行軍事偵察,以此來支持仲裁庭的判決;最后,吸引澳大利亞、日本和新西蘭等盟友加入到巡航中來,組織一個多國的“航行自由”宣示。許多美國學者已經(jīng)在呼吁,這種與亞太盟友的聯(lián)合巡航勢在必行。
目前還算平靜的南海局勢只是一個不穩(wěn)定的平衡節(jié)點,在此之后一些重要事件的走向?qū)咕謩葑呦蚋鞣N可能。對于中國來說,眼下當然希望南海盡快平靜下來,各相關方能夠有默契地停止懷疑和對抗;但一旦來自菲律賓、東盟乃至美國的不穩(wěn)定因素爆發(fā),破壞了當下的平衡,中國應當有足夠的手段來應對、控制沖突的范圍和烈度。
--SUNRAIN--解讀:
東盟十國里,老撾柬埔寨是反對仲裁的,緬甸和泰國是真正中立的,越南和菲律賓是全力支持仲裁的,而印尼馬來新加坡文萊對仲裁是樂見其成的。本文系觀察者網(wǎng)獨家稿件,文章內(nèi)容純屬作者個人觀點,不代表平臺觀點,未經(jīng)授權(quán),不得轉(zhuǎn)載,否則將追究法律責任。關注觀察者網(wǎng)微信guanchacn,每日閱讀趣味文章。
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- 責任編輯:鐘曉雯
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