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左錦濤:南海仲裁案結(jié)果在即:這不是結(jié)束而是開(kāi)始
關(guān)鍵字: 南海仲裁案南海仲裁案結(jié)果菲律賓中國(guó)菲律賓訴中國(guó)的南海仲裁案預(yù)計(jì)在6月底至7月上旬將公布最后結(jié)果。這場(chǎng)較量起始于2013年1月22日,菲律賓外交部宣布將包括黃巖島爭(zhēng)端在內(nèi)的南海事務(wù)提交國(guó)際海洋法仲裁程序。中國(guó)隨即提出反對(duì)意見(jiàn),并以正式的立場(chǎng)文件宣布依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不接受仲裁法庭的管轄。2015年10月29日仲裁法庭宣布對(duì)本案有管轄權(quán),并開(kāi)始實(shí)體性問(wèn)題的審理。經(jīng)過(guò)兩年多的外交拉鋸戰(zhàn),這場(chǎng)較量已經(jīng)接近尾聲。倘若南海仲裁案結(jié)果不利于中國(guó),中國(guó)可能會(huì)在南海問(wèn)題上面臨不小的麻煩。中國(guó)不能簡(jiǎn)單地“不接受”結(jié)果,然后無(wú)視之。近期的一系列事件可以說(shuō)征兆已現(xiàn),中國(guó)應(yīng)當(dāng)深思熟慮地應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的挑戰(zhàn)。
美國(guó)當(dāng)然是首當(dāng)其沖的挑戰(zhàn)。過(guò)去幾個(gè)月內(nèi),美國(guó)不僅在外交表態(tài)上聲援菲律賓提起仲裁的行動(dòng)、譴責(zé)中國(guó)在南海的所謂“軍事化”,還進(jìn)一步強(qiáng)化在南海的軍事存在、屢屢派出軍艦在南海進(jìn)行活動(dòng)。另外值得注意的是,南海九段線周邊的國(guó)家也有可能乘機(jī)作祟:本月內(nèi),印尼頻繁抓扣中國(guó)漁民導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系緊張,印方?jīng)]有按照以前的“默契”緩和事態(tài),反而指責(zé)中國(guó)漁民侵犯印尼漁權(quán)。這種試探性活動(dòng),就是看準(zhǔn)了中國(guó)現(xiàn)在需要南海事務(wù)上的國(guó)際支持??梢灶A(yù)見(jiàn),南海仲裁結(jié)果宣布后,中國(guó)需要獲取更多的支持,周邊國(guó)家的意圖將更加不可控制。因此,中國(guó)應(yīng)該警惕、思考怎樣在南海問(wèn)題上“讓自己的朋友多多的、敵人少少的”。
“南海仲裁案”和九段線的爭(zhēng)議
2012年4月至9月,中國(guó)和菲律賓圍繞黃巖島海域發(fā)生一系列沖突。中國(guó)依據(jù)對(duì)黃巖島的領(lǐng)土宣稱,將菲律賓的執(zhí)法船和漁船驅(qū)離這一海域。礙于自身實(shí)力的不足和美國(guó)的調(diào)停介入,菲律賓選擇了一條“曲線救國(guó)”的道路:訴諸國(guó)際仲裁程序。2013年1月22日菲律賓外交部正式發(fā)布照會(huì),將黃巖島爭(zhēng)端提交海洋法公約規(guī)定的仲裁法庭,從而拉開(kāi)了持續(xù)兩年之久的仲裁程序。
菲律賓提交仲裁的依據(jù),是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)第十五部分第二百八十七條和附件七。在這些規(guī)定中,當(dāng)雙方?jīng)]有辦法通過(guò)雙邊協(xié)商解決爭(zhēng)端時(shí),“經(jīng)爭(zhēng)端任何一方請(qǐng)求,應(yīng)提交根據(jù)本節(jié)具有管轄權(quán)的法院或法庭”。在提交仲裁庭的起訴狀中,菲律賓列舉了多達(dá)13項(xiàng)主張,其中可以歸類為以下四種:
1、要求中國(guó)在南海事務(wù)上遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,并依據(jù)其界定中國(guó)的主權(quán)和利權(quán)邊界;
2、請(qǐng)求仲裁庭宣布中國(guó)的“九段線”不合法,不得依據(jù)九段線獲取主權(quán)和利權(quán);
3、請(qǐng)求仲裁庭宣布黃巖島等為礁石、渚碧等為低潮高地,以及美濟(jì)及仁愛(ài)礁屬于菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi);
4、要求中國(guó)不得繼續(xù)侵犯菲律賓的低潮高地、捕魚(yú)和其他海洋權(quán)益。
菲律賓的這些主張可謂“深思熟慮”:由于公約本身的條款限制和中國(guó)2006年提交的聲明,任何直接指向中國(guó)和菲律賓之間島嶼和海洋劃界爭(zhēng)端的主張,都會(huì)被裁定為國(guó)際仲裁庭“不具備管轄權(quán)”的事項(xiàng);菲律賓必須通過(guò)“擦邊球”的主張(雖不直接涉及主權(quán)但處處指向主權(quán)),將中國(guó)拖入仲裁程序中。
因菲律賓就利用這些主張的模糊性以及《公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制上的復(fù)雜性,將一個(gè)涉及主權(quán)和領(lǐng)土爭(zhēng)端、可以被中國(guó)拒絕管轄的案件“包裝”為一個(gè)被強(qiáng)制管轄的案件。因此,中國(guó)發(fā)表了立場(chǎng)文件,表明中國(guó)依照《公約》及保留聲明賦予的權(quán)利拒絕接受仲裁庭的管轄。特別是指出公約第298條明確規(guī)定,“任何爭(zhēng)端如果必然涉及同時(shí)審議與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭(zhēng)端”,則不應(yīng)當(dāng)提交導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序。然而仲裁庭在就中國(guó)的立場(chǎng)文件進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)后,作出“對(duì)7項(xiàng)主張有管轄權(quán)、剩余8項(xiàng)主張的管轄權(quán)問(wèn)題將繼續(xù)保留至實(shí)體性問(wèn)題階段”的判斷,這表明它已經(jīng)接受傾向于菲律賓一方的解釋。
圖1. 中國(guó)于2006年提出的保留聲明
那么從政治和法律交叉的角度來(lái)看,這些主張中對(duì)中國(guó)最不利、影響最大的是哪一條呢?
筆者認(rèn)為,最值得警惕的是關(guān)于“九段線”的爭(zhēng)議。菲律賓在起訴狀中將“九段線”無(wú)效的主張列在最前面,意在壓縮中國(guó)可選擇的立場(chǎng)。仲裁庭雖然沒(méi)有明確表示自己對(duì)“九段線”問(wèn)題有管轄權(quán),但將其保留至審理階段。也就是說(shuō),仲裁庭也有可能對(duì)“九段線”作出不利于中國(guó)的判決。因此從政治意義上看,即使仲裁庭最后不支持菲律賓的主張,菲律賓也已經(jīng)接近達(dá)成目標(biāo)。
2013年1月菲律賓提起仲裁后,美國(guó)積極介入相關(guān)事務(wù)中,并將爭(zhēng)議的焦點(diǎn)指向“九段線”。美國(guó)通過(guò)將“九段線”泛化解釋,使中國(guó)的南海立場(chǎng)在其他國(guó)家的觀感上變成了“咄咄逼人”。為了聲援菲律賓,2014年12月美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布報(bào)告,質(zhì)疑中國(guó)依據(jù)“九段線”提出的海洋主張。在該篇報(bào)告中美國(guó)認(rèn)為,中國(guó)的“九段線”是沒(méi)有法律依據(jù)的,基于此的所有海洋權(quán)益主張都是非法的、違背《公約》的。
然而美國(guó)和菲律賓的這種解讀是一種曲解,也是外界和普通民眾常見(jiàn)的一種誤解。因?yàn)橹袊?guó)在主張南海權(quán)益時(shí),主要是基于“南沙群島屬于中國(guó)領(lǐng)土、應(yīng)以整體來(lái)產(chǎn)生大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一觀點(diǎn),而非“九段線”;中國(guó)的這一主張是符合《公約》的。更為重要的是,中國(guó)目前并未以任何官方的形式提出基于“九段線”和南海歷史性權(quán)利主張的聯(lián)系,所以菲律賓根本上是在起訴一個(gè)無(wú)中生有的東西。
然而正是由于中國(guó)并未以官方形式明確“九段線”的法律地位以及相關(guān)權(quán)利,菲律賓和美國(guó)才能利用這種模糊性來(lái)挑戰(zhàn)中國(guó)。更為緊迫的是,如果南海仲裁案的結(jié)果對(duì)中國(guó)不利,中國(guó)繼續(xù)維持現(xiàn)有立場(chǎng),將使得南海周邊國(guó)家加入到挑戰(zhàn)行列來(lái)分一杯羹。有鑒于美國(guó)對(duì)“九段線”的污名化和中國(guó)對(duì)其他國(guó)家支持的需要,中國(guó)需要謹(jǐn)慎地應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的南海仲裁案結(jié)果。
“南海仲裁案”之后的外交“拉鋸戰(zhàn)”
鑒于菲律賓的策略和仲裁庭的傾向性,“南海仲裁案”的結(jié)果將很有可能不利于中國(guó)。一些學(xué)者和評(píng)論家認(rèn)為,南海仲裁的結(jié)果無(wú)足輕重,中國(guó)無(wú)須擔(dān)心。然而“九段線”作為中國(guó)在南海事務(wù)上最重要的政治“遺產(chǎn)”,將在很大程度上受到仲裁結(jié)果的影響:一旦“九段線”被仲裁庭認(rèn)定有管轄權(quán)、進(jìn)而宣布不利于中國(guó)的判決,中國(guó)將不得不面臨巨大的國(guó)際輿論壓力和法律壓力;即使仲裁庭不管轄,菲律賓的其他主張若得到支持,也將間接挑戰(zhàn)中國(guó)在“九段線”的立場(chǎng)。更為緊迫的是,南海周邊國(guó)家將有可能利用這一判決,不斷侵蝕“九段線”內(nèi)中國(guó)宣稱的主權(quán)和利權(quán)。也就是說(shuō),“南海仲裁案”不是外交“拉鋸戰(zhàn)”的結(jié)束,而是開(kāi)始。筆者在這里列舉一下幾種有可能的“拉鋸戰(zhàn)”具體形式:
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