陷入貪腐案的額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司

大多數(shù)有關(guān)蒙古煤炭開(kāi)發(fā)的報(bào)道都集中在塔旺陶勒蓋煤礦，曾被世界銀行列為未被開(kāi)發(fā)的世界最大露天焦煤礦，估計(jì)儲(chǔ)量為60億噸，已探明的為15億噸。根據(jù)2006年修訂的采礦法，塔旺陶勒蓋地區(qū)的煤礦被收歸國(guó)有。2007年，蒙古國(guó)成立蒙古國(guó)有礦企Erdenes MGL，專門負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性資源的開(kāi)采。2010年9月，Erdenes MGL成立子公司額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)塔旺陶勒蓋煤礦。2011年6月，蒙古政府曾邀請(qǐng)美國(guó)、中國(guó)和俄羅斯的公司競(jìng)標(biāo)，與該公司一起開(kāi)發(fā)這一煤礦。

按照當(dāng)初的設(shè)計(jì)，額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司保留該項(xiàng)目50%的股份，30%的股份向國(guó)外投資者開(kāi)放，10%的股份留給蒙古公民，剩下的10%在蒙古證卷交易所上市。在最初安排30億的股票發(fā)行的投資銀行中，包括德意志銀行、法國(guó)巴黎銀行、高盛以及麥格理集團(tuán)等4家。但是，2012年蒙古頒發(fā)《蒙古戰(zhàn)略實(shí)體外國(guó)投資法》，資源民族主義上升，該法案旨在將礦業(yè)等行業(yè)的外國(guó)股權(quán)限制在49%。2013年修訂后，仍規(guī)定外國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)入電信、礦產(chǎn)和金融等行業(yè)，需要蒙古內(nèi)閣的批準(zhǔn)?？傮w而言，蒙古議會(huì)不同意轉(zhuǎn)讓煤礦的所有權(quán)。

除了融資幾次遭遇挫折外，額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司試圖平衡中美俄跨國(guó)公司利益的計(jì)劃也很快被證明不可行，讓中美俄三大公司組成財(cái)團(tuán)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，不僅遭遇政治阻力，也有運(yùn)輸路線之爭(zhēng)。世界銀行在早期的一份報(bào)告中曾估算，蒙古煤炭出口成本最低的鐵路是從塔旺陶勒蓋到內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭的線路。但是，俄羅斯希望保持對(duì)蒙古在采礦和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的影響力，鐵路軌距沿用蘇聯(lián)時(shí)期，而且更多轉(zhuǎn)向俄羅斯出口。而美國(guó)、日本等也都有自己的考慮，并不意外的結(jié)果是，盡管蒙古有資源，但并不能將自身的意志強(qiáng)加給實(shí)力雄厚的跨國(guó)公司。

2018年，蒙古議會(huì)終于同意出售塔旺陶勒蓋煤礦項(xiàng)目30%的股份。2020年4月，蒙古再度取消了該項(xiàng)目通過(guò)國(guó)際IPO為融資10億美元的計(jì)劃。此次取消，是繼2011年和2015年國(guó)際合作失敗后的第三次。原因之一是新冠疫情后金融市場(chǎng)動(dòng)蕩不安，融資極為苛刻，原因之二是國(guó)內(nèi)政治層面的。

事實(shí)上，蒙古國(guó)內(nèi)政治對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的影響是及其巨大的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蒙古步入了選舉政治的階段。執(zhí)政黨為了保持政權(quán)，傾向于和國(guó)際資本合作借錢，取悅選民，包括給選民直接發(fā)現(xiàn)金等。對(duì)蒙古各政黨來(lái)說(shuō)，塔旺陶勒蓋煤礦項(xiàng)目在國(guó)際上是有吸引力的抵押品。但是，作為抵押品，究竟能在未來(lái)賣多少錢，獲得多大的利息，則取決于國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展。蒙古曾錯(cuò)失過(guò)煤炭等商品上漲周期，而押寶煤炭?jī)r(jià)格上漲時(shí)也曾遭遇價(jià)格下跌的挫折。

在蒙古學(xué)者杰戈?duì)栙惡薄っ傻希↗argalsaikhan Mendee）看來(lái)，當(dāng)時(shí)新成立的額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司，成了為政治家和執(zhí)政黨籌集資金的抓手，這些公司的高管自然也在政府中擔(dān)任要職。在2013年和2014年的政黨輪換中，塔旺陶勒蓋煤礦公司中身兼政府要職的公司高管也曾被調(diào)查和解雇。如此看來(lái)，新近一輪的這種調(diào)查似乎也難以逃離這種政商關(guān)系。

蒙迪還提到煤炭開(kāi)采治理中牽涉到基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸?shù)淖枇?。煤礦出口需要進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施投資，而這些投資也包括前期的可行性調(diào)研。在中俄兩國(guó)角力中，蒙古對(duì)彼此心屬的鐵路軌距一清二楚，傳統(tǒng)上俄羅斯運(yùn)行的是1520毫米的寬軌，而中國(guó)要么是標(biāo)準(zhǔn)軌，要么是在礦藏附近的窄軌。大國(guó)博弈給地方的商業(yè)團(tuán)隊(duì)和不同派系介入創(chuàng)造了空間。地方勢(shì)力不僅在當(dāng)?shù)赜行⌒筒傻V業(yè)務(wù)，在蒙古議會(huì)中也有代言人，在沒(méi)有得到足夠的利潤(rùn)之前，他們并不會(huì)主動(dòng)讓出地盤，讓國(guó)際資本輕松取得開(kāi)采權(quán)，或者說(shuō)順利開(kāi)采，比如還可以利用當(dāng)?shù)毓?huì)的力量阻撓中國(guó)公司收購(gòu)煤炭卡車業(yè)務(wù)。

還有需要注意的是，地方利益集團(tuán)也通過(guò)運(yùn)輸影響到蒙古煤炭的出口價(jià)格。蒙古副總理兼經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長(zhǎng)呼日勒巴特爾在10月份的一次會(huì)議中曾要求，今后將以邊境價(jià)格出售煤炭。目前，蒙古煤炭出口售價(jià)為71美元/噸，而邊境價(jià)格為129美元，期間的差價(jià)就是運(yùn)輸價(jià)格。因此，外界看到的是新一輪煤炭?jī)r(jià)格上升，蒙古的外匯收支應(yīng)該上升。但實(shí)際上，這部分價(jià)格增溢被地方利益團(tuán)體獲取。

上述一些現(xiàn)象和博弈，并非蒙古獨(dú)有。在學(xué)術(shù)界，有一個(gè)詞叫“資源詛咒”，用來(lái)概括這樣一種被資源鎖定的發(fā)展停滯。擁有資源是天賜良機(jī)，但如果中央政府不能發(fā)展出一種為整體國(guó)家利益服務(wù)的治理理念和治理能力，那么資源就會(huì)成為利益集團(tuán)博弈的工具，并進(jìn)而削弱國(guó)家整體發(fā)展的能力。

從近年來(lái)中蒙鐵路建設(shè)的進(jìn)展來(lái)看，特別是蒙古國(guó)南戈壁省塔旺陶勒蓋煤礦至嘎順蘇海圖口岸長(zhǎng)約240公里鐵路于今年9月正式開(kāi)通，11月長(zhǎng)約230公里長(zhǎng)的宗巴彥-杭吉鐵路開(kāi)通，標(biāo)志著蒙古中央政府的利益終于戰(zhàn)勝了地方利益和利益集團(tuán)，此后蒙古焦煤和動(dòng)力煤的年出口能力可達(dá)到5000萬(wàn)噸，從塔旺陶勒蓋煤礦至中國(guó)內(nèi)蒙古甘其毛都口岸煤炭出口運(yùn)輸成本將下降約四分之三。

9月9日，塔旺陶勒蓋煤礦（TT礦）至嘎舒蘇海圖口岸鐵路正式開(kāi)通（圖片來(lái)源：蒙古國(guó)總統(tǒng)網(wǎng)站）

蒙古礦業(yè)和重工業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，2022年1-11月，累計(jì)出口量達(dá)到2530萬(wàn)噸，比2021年同期飆升71.5%，煤炭出口目標(biāo)已完成140.5%，大大超過(guò)其他礦產(chǎn)品計(jì)劃出口的完成度。其中，塔旺陶勒蓋公司的出口額420萬(wàn)噸，占了近六分之一。

隨著煤礦、鐵路等建設(shè)日趨完備，特別是中蒙之間合作進(jìn)程的加快，蒙古中央政府的力量日益增強(qiáng)，這可能是解決煤炭交易中腐敗長(zhǎng)期存在的一個(gè)良好契機(jī)。

從中方的立場(chǎng)看，外交部發(fā)言人已表態(tài)支持，并且也反映出我們最近幾年推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)的具體要求，注重廉潔、綠色、可持續(xù)和民生?？梢灶A(yù)期，如果不重視這些問(wèn)題，那么基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的腐敗問(wèn)題將會(huì)成為中國(guó)海外項(xiàng)目面臨的巨大挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，過(guò)去一些年，西方炒作的一個(gè)重要話題就是指責(zé)中國(guó)在海外基建中的腐敗?；A(chǔ)設(shè)施很多項(xiàng)目的確存在著出現(xiàn)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，而腐敗的收益往往落入官員之手，當(dāng)?shù)鼐用袷悄貌坏降?，這樣就無(wú)法實(shí)現(xiàn)我們推進(jìn)“一帶一路”是以人民為中心的理念，更難以在當(dāng)?shù)厣罡?xì)作。