【文/ 趙燕菁】

在“土地財(cái)政”開始的早期階段，筆者是一直力主推行房地產(chǎn)稅的。在2001年前后，筆者就曾在建設(shè)部的一次內(nèi)部會議上建議征收房地產(chǎn)稅，并在中央電視臺一個對話欄目提到了這一觀點(diǎn)。

但隨著房地產(chǎn)稅逐漸引起重視，并多次被寫入中央文件，各方的態(tài)度也越來越積極，筆者的觀點(diǎn)反而更傾向于慎重。在筆者看來，任何政策都有利有弊，如果只看到好處，不考慮壞處，極有可能在出現(xiàn)意外效果時驚慌失措。本文將從利弊兩方面對征收房地產(chǎn)稅可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分析。

房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的“利”

房地產(chǎn)稅提出至今20余年，直到2021年終于步入正軌。說“步入正軌”的一個主要依據(jù)，就是2021年10月23日發(fā)布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》。主要基于以下幾點(diǎn)：

多地試點(diǎn)

文件特別提出，由“國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則”，這一點(diǎn)非常重要。上一次只選擇重慶和上海作為試點(diǎn)城市，實(shí)際上還是想把房地產(chǎn)稅作為一個頂層設(shè)計(jì)稅種，在全國統(tǒng)一實(shí)施。中國是一個全國統(tǒng)一稅率的國家，幾乎所有的地方稅包括共享稅，無論是稅率還是征收標(biāo)準(zhǔn)，在全國幾乎都是無差異的。

而這次表明，稅制的設(shè)計(jì)者終于明白房地產(chǎn)的本質(zhì)是為地方政府提供的公共服務(wù)定價，對應(yīng)的是地方事權(quán)。中國各地資源稟賦千差萬別，地方政府對公共服務(wù)的定價模式就應(yīng)不同。因此，地方稅應(yīng)當(dāng)是地方政府的事權(quán)，至少不應(yīng)該是一個全國無差異的稅制。

從各國經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)產(chǎn)稅的征收無不是因地制宜。在美國，不僅各州的稅率和征收辦法不一樣，甚至一個城市中各學(xué)區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅稅率都不一樣。所以說，這次全國人民代表大會授權(quán)“試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則”是一個非常重要的進(jìn)步——表明政策制定者對房地產(chǎn)有了更深刻的理解。房地產(chǎn)稅作為一種地方稅，最終一定是各地根據(jù)自身要素稟賦和經(jīng)營理念自主設(shè)計(jì)的結(jié)果。收不收、收多少、怎么收，都應(yīng)由各地自主決定。

試點(diǎn)期限

由于房地產(chǎn)稅的最優(yōu)稅率要通過試錯才可能找到，因此，這次給了地方政府5年的期限進(jìn)行探索是合適的。稅收的效果在1~2年內(nèi)可能無法顯現(xiàn)，但如果試點(diǎn)期太長、跨越多屆政府任期，決策者對政策后果缺少直接責(zé)任，這勢必會影響稅制設(shè)計(jì)的動機(jī)。而在5年內(nèi)，調(diào)整2~3次大體上就可以試探出合理的稅率區(qū)間。不僅如此，此次可以根據(jù)實(shí)施效果，再決定是否繼續(xù)授權(quán)5年，反映出中央政府在出臺這一重大稅種時，并不急于求成。

西方國家的很多主力稅種（比如所得稅）往往需要經(jīng)歷幾十年的調(diào)整，在多次廢立后才能最終確立。確立房地產(chǎn)稅關(guān)系重大，絕非一朝一夕就可以完成。中國國土廣袤，各地資源稟賦、發(fā)展階段差異很大，探索需要的時間可能更長。房地產(chǎn)稅稅率、征收辦法等的確定，很難用成文法的方式，通過頂層設(shè)計(jì)來完成。分散獨(dú)立的試點(diǎn)，實(shí)際上是借鑒了習(xí)慣法的一些做法。在習(xí)慣法看來，整個立法過程就是一系列試驗(yàn)。這次試點(diǎn)授權(quán)使得房地產(chǎn)稅的立法過程可以在實(shí)踐中不斷試錯，通過判例不斷修正，可以極大地降低房地產(chǎn)稅帶來的風(fēng)險。

地方競爭

改革開放以來，中國地方政府從高度計(jì)劃的財(cái)政分配體制，轉(zhuǎn)向競爭性的公共服務(wù)市場。地方政府間的競爭成為中國經(jīng)濟(jì)增長最主要的特色。在中央和地方分權(quán)的初期，競爭性公共服務(wù)市場還沒有形成，為了防止地方政府“亂收費(fèi)”，采用全國統(tǒng)一的稅制是完全有必要的。但無差異稅制的弊端，也使得地方政府不能根據(jù)自身的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造符合自身要素稟賦特征的公共服務(wù)定價模式。統(tǒng)一稅制的結(jié)果就是資源稟賦和地理?xiàng)l件的先天差異，在一開始就決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終績效。長期結(jié)果必然是區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同、貧富差距加大，城市之間無法通過差異化競爭形成產(chǎn)業(yè)分工。

一個明顯的例子，就是海南。海南的資源稟賦使其非常適合發(fā)展旅游業(yè)，但因?yàn)楫?dāng)前主要是對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅而不是對消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，這就迫使海南也要發(fā)展化工業(yè)之類和自己資源稟賦相悖的產(chǎn)業(yè)才能維持基本的公共服務(wù)支出。反觀國際上一些著名的旅游城市，比如邁阿密，就可以通過房地產(chǎn)稅，在消費(fèi)環(huán)節(jié)為公共服務(wù)定價。三亞如果在消費(fèi)環(huán)節(jié)有足夠的稅收，就可以專注于發(fā)展符合自己自然生態(tài)稟賦的休閑度假產(chǎn)業(yè)。中國其他自然生態(tài)稟賦優(yōu)越但不適合發(fā)展工業(yè)的“落后”地區(qū)，實(shí)際上都面臨同樣的問題。從某種意義上講，正是重生產(chǎn)、輕消費(fèi)的稅制決定了“綠水青山”難以變成“金山銀山”。而房地產(chǎn)稅可以在一定程度上賦予在消費(fèi)環(huán)節(jié)擁有資源稟賦的地區(qū)更多的發(fā)展機(jī)會。

缺少差異化的稅種，就不會有差異化的競爭。無論東西南北，都被逼到同一條賽道上。稅收在很大程度上決定了地方政府可以選擇的商業(yè)模式。過去我們的理解是：要發(fā)展某個行業(yè)，就要給這個行業(yè)減稅。其實(shí)正相反，想發(fā)展什么行業(yè)就要對什么行業(yè)征稅。稅源不同，不同地區(qū)才可以實(shí)現(xiàn)差異化的發(fā)展，才有可能各擅所長，避免同質(zhì)化的競爭。

此次授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)，更主要的不是設(shè)置新稅，而是開啟了稅權(quán)下放的進(jìn)程。在這個意義上，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)很可能是一項(xiàng)堪比當(dāng)年央地分權(quán)的偉大改革。通過房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，地方政府第一次獲得了創(chuàng)設(shè)稅制的權(quán)力。而差異化的地方公共服務(wù)定價模式，將會使原本只有單一項(xiàng)目的地方公共服務(wù)競賽，發(fā)展出無數(shù)新的項(xiàng)目，不同地區(qū)的資源稟賦特征會因此被發(fā)現(xiàn)、利用，實(shí)現(xiàn)價值最大化。

制度遷移

房地產(chǎn)稅還給地方政府提供了一個解決歷史遺留問題的工具。國有土地和集體土地兩分的制度，對中國土地資本市場的形成和原始資本的獲取起到了關(guān)鍵性作用，也是中國和其他發(fā)展中國家績效差異巨大的主要原因所在。但土地雙市場結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致了中國特有的、介于國有和集體兩個市場之間的“小產(chǎn)權(quán)”（比如集體土地上的大量“違章”物業(yè)）。有了房地產(chǎn)稅這個工具，就給“小產(chǎn)權(quán)”入市提供了一個可能的渠道——只要交足房地產(chǎn)稅（足以支付相關(guān)的公共服務(wù)成本），就可以通過城市更新給這些“違章”物業(yè)頒發(fā)“大產(chǎn)權(quán)”證書。

需要指出的是，這次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)將集體土地上的物業(yè)排除在外，反映出政策設(shè)計(jì)者還沒有意識到房地產(chǎn)稅的這一功能。目前，商品房大部分沒有達(dá)到70年的所有權(quán)期限，作為房地產(chǎn)稅的征收對象是非常困難的。此次房地產(chǎn)稅恰恰應(yīng)該從實(shí)際上已經(jīng)在享受城市公共服務(wù)但卻從未繳費(fèi)的集體土地上的物業(yè)開征。以“大產(chǎn)權(quán)”換房地產(chǎn)稅，可以以較小的阻力，消化已經(jīng)被城市包裹的非正規(guī)物業(yè)，并為今后到期物業(yè)全面開征房地產(chǎn)稅探索經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造社會環(huán)境。

推進(jìn)房地產(chǎn)稅要注意的問題

資本折損

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的最大特征就是不依賴過去的剩余，而是依靠未來收益的貼現(xiàn)完成資本積累。貼現(xiàn)倍數(shù)（市盈率、售租比）的高低，取決于資本市場的信用。信用越好，資本估值越高，資本也就越便宜、規(guī)模越大。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)間的競爭，基本上就體現(xiàn)在資本方面的競爭，比的就是誰能創(chuàng)造更廉價的資本。因此，加/去杠桿、加/降息都必須放到全球競爭的大環(huán)境下才能做出正確的選擇。

縱觀世界各國，發(fā)展最快的時期基本都是資本充裕的時期。比如，日本是房價高的時候發(fā)展快，房價低的時候發(fā)展慢。韓國也是如此，日本房地產(chǎn)崩盤、泡沫破裂所導(dǎo)致的“失去的二十年”正是韓國房價飆升的二十年。折舊就意味著韓國的資本比日本的資本充裕。充裕的資本是韓國企業(yè)可以承受多年虧損，最后把日本企業(yè)拖垮的重要原因。

日韓大博弈背后是資本能力的較量。實(shí)踐表明，資本價格高并不是壞事，崩盤才是壞事。相對而言，資本廉價的經(jīng)濟(jì)可以抵抗更強(qiáng)烈的沖擊，承受更大的虧損，并在對手資本耗盡后抄底對手的資產(chǎn)和市場。

中美兩國之所以是在全球化中受益最多的國家，背后的原因，就在于這兩個國家有著世界兩個最強(qiáng)大的資本市場：美國股票市場和中國房地產(chǎn)市場。美國股票市場的強(qiáng)大體現(xiàn)在，在泡沫膨脹時，總是超越對手市場，為產(chǎn)業(yè)提供最廉價的資本；危機(jī)時，又總能晚于對手市場崩盤，成為資本最安全的避險之地。在信用經(jīng)濟(jì)時代，誰的資本市場能挺到最后，誰就能笑到最后；反之，誰先崩盤，誰就可能被抄底。

而2008年的金融危機(jī)顯示，中國房地產(chǎn)市場甚至比美國股票市場有更好的信用，中國企業(yè)當(dāng)時抄底了很多國際資產(chǎn)（比如吉利抄底沃爾沃）和市場，逆全球經(jīng)濟(jì)趨勢助力中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速升級。房地產(chǎn)對中國經(jīng)濟(jì)的正向影響有多大，反向影響就有多大。2021年前三季度經(jīng)濟(jì)增速下滑有很多原因，在筆者看來最直接的原因就是多城房價暴跌和土地流拍。當(dāng)時筆者預(yù)計(jì)，如果這兩項(xiàng)指標(biāo)持續(xù)低迷，不僅是第四季度，2022年上半年增速仍會持續(xù)下跌，被增長掩蓋的許多社會問題都會凸顯。

資本市場體現(xiàn)的是未來收益的貼現(xiàn)，即未來收益和貼現(xiàn)倍數(shù)的乘積。對資產(chǎn)加稅，本質(zhì)上就是未來收益資本化的逆過程。征收房地產(chǎn)稅意味著提前支取未來現(xiàn)金流，因此，即使貼現(xiàn)倍數(shù)不變，資產(chǎn)也會貶值。

其他國家也有房地產(chǎn)市場，為什么它們的房地產(chǎn)市場沒有成為和中國房地產(chǎn)市場一樣強(qiáng)大的資本市場？

一個重要原因，就是大部分國家都有房地產(chǎn)稅，而中國沒有。在這個意義上，房地產(chǎn)稅就是土地資本化的逆過程，征收房地產(chǎn)稅就相當(dāng)于把未來資產(chǎn)又還原為現(xiàn)金流。開征房地產(chǎn)稅，就會對中國最大的資本來源造成打擊。我國的股票市場、債券市場發(fā)育尚不成熟，真正強(qiáng)大的資本市場是房地產(chǎn)市場——幾乎等于美國股票市場和房地產(chǎn)市場資本的總和。一旦資本市場因開征房地產(chǎn)稅受損，將會對政府的很多重資產(chǎn)投資（包括補(bǔ)貼研發(fā)、參股創(chuàng)投、國防升級、高等教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）造成影響，我國很可能被迫回到傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)階段，中美在高技術(shù)領(lǐng)域的競爭也可能隨之結(jié)束。如果治好高血壓的代價是把命丟了，那就應(yīng)該學(xué)會與疾病共存。將住房市場結(jié)構(gòu)解構(gòu)為像新加坡那樣的“雙軌制”，是一種可行思路。

貨幣阻滯

開征房地產(chǎn)稅另一個不容易想到的后果，就是會導(dǎo)致貨幣生成障礙。市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大區(qū)別，就是市場經(jīng)濟(jì)分工主要依賴于貨幣分工，因?yàn)槠湫矢?。一旦貨幣不足，就只能轉(zhuǎn)而依賴效率較低的計(jì)劃分工。因此，從某種意義上說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不是由意識形態(tài)決定的政治選擇，而是貨幣不足條件下的被迫選擇。

歷史上，中國長期處于貨幣饑渴狀態(tài)。改革開放前，在面臨外部封鎖的情況下，中國被迫執(zhí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，中國進(jìn)入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的一個重要目的，就是通過順差外生貨幣。直到2004年房地產(chǎn)的資本化完成，中國的廣義貨幣才得以通過商業(yè)銀行貸款內(nèi)生?？梢哉f，正是因?yàn)橛辛朔康禺a(chǎn)市場，中國才成為發(fā)展中國家中少數(shù)可依靠自身資本市場內(nèi)生貨幣的國家之一。

依托房地產(chǎn)市場，中國不僅成功解決了困擾千年的貨幣不足難題，而且成為全球性的資本輸出大國。特別是2008年之后，中國在大規(guī)模內(nèi)債的基礎(chǔ)上，逆勢創(chuàng)造出天量貨幣，在極短的時間內(nèi)超越日本，直追世界頭號大國美國?？梢哉f，沒有房地產(chǎn)市場這一巨大的資本市場的支持，中國根本不可能在短期內(nèi)內(nèi)生如此規(guī)模的貨幣，更不可能在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和移動支付的加持下，實(shí)現(xiàn)相較于很多發(fā)達(dá)國家超前的資本深化。

房地產(chǎn)在我國貨幣生成中如此重要，以至于我們可以毫不夸張地說人民幣就是房地產(chǎn)的本位貨幣。雖然中國的基礎(chǔ)貨幣在一定程度上仍然是通過與美元掛鉤、依賴順差來生成，但通過銀行貸款內(nèi)生廣義貨幣的機(jī)制，中國獲得了事實(shí)上的貨幣主權(quán)。中國也成為少數(shù)幾個可以逆美元周期的主要經(jīng)濟(jì)體之一。而其中，大量抵押物是不以美元定價的土地和房屋。這是中國貨幣最主要的信用基礎(chǔ)，因?yàn)闊o論政府、企業(yè)還是家庭，社會創(chuàng)造貨幣的最主要抵押物就是房地產(chǎn)。過去20余年，中國房地產(chǎn)價格脫離美元周期逆勢飆升，雖然廣受詬病，但卻支撐了中國經(jīng)濟(jì)從大基建到高科技的天量投資。中國第一次有機(jī)會跨入“重資產(chǎn)”的賽道，幾乎和所有發(fā)達(dá)國家展開競爭。