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張強、高柏:改革難過山海關(guān)?東北新經(jīng)濟該如何破局
最后更新: 2019-12-11 15:17:02發(fā)展困境:政企關(guān)系與行政腐敗
東北地區(qū)的經(jīng)濟問題集中地反映在營商環(huán)境差。我們認(rèn)為扭曲的政企關(guān)系與腐敗,是東北營商環(huán)境差的根本原因。
在改革開放初期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,中國的地方政府為了打造以勞動力密集型為主的輕工業(yè)或者服務(wù)業(yè)的發(fā)展時,都應(yīng)該建立公平公正的市場秩序。這種市場秩序的建立或者是像深圳和上海那樣,由于外資企業(yè)影響巨大,為了與國際市場接軌,政府自然就要強調(diào)競爭的公平公正。或者是像杭州那樣,由于民營企業(yè)占主導(dǎo)地位,在國內(nèi)市場的激烈競爭中,政府也摸索出如何為企業(yè)減少交易成本的市場規(guī)則。然而,在沈陽這種計劃經(jīng)濟遺產(chǎn)沉重,改革開放以來沒有國際國內(nèi)市場驅(qū)動的環(huán)境中,政府必須要做出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于深圳、上海和杭州的努力,進(jìn)行更為深刻的制度性改革。
在市場化的過程中,權(quán)力很容易與金錢結(jié)合。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占統(tǒng)治地位的東北經(jīng)濟中,民營企業(yè)的生計經(jīng)常依附于國有企業(yè)或者政府體制,尋租和腐敗很容易成為獲得商機和以權(quán)謀私的手段。以震驚全國的“遼寧賄選案”為例,涉案人員達(dá)到842人,多位省部級高官被雙開。官員想賄選就必須尋租,要尋租就只能進(jìn)行利益交換,這樣就必然破壞公平公正的市場秩序。據(jù)中紀(jì)委披露,涉案的政府官員中反映的最突出的問題就是為某些企業(yè)家謀取不正當(dāng)利益。當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè)為了從國有企業(yè)或者政府那里獲得商機或者資源,也被迫通過各種社會關(guān)系,甚至是官商勾結(jié)的方式壟斷當(dāng)?shù)氐纳虣C。在涉案達(dá)842名官員的管理范圍內(nèi),營商環(huán)境被大面積破壞,腐敗與營商環(huán)境惡化之間形成惡性循環(huán)。
改革開放以來,沈陽的政府官員更多注重去南方發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行招商引資,而忽視了為到沈陽來投資設(shè)廠的外資和外地民營企業(yè)進(jìn)行減少交易成本的制度性改革。當(dāng)外資和外地民營企業(yè)來沈陽投資設(shè)廠,沈陽是有機會利用它們提供的資本和市場機會打造新動能的。然而,在缺少公平公正的市場環(huán)境中,民營企業(yè)很難得到健康成長。從全國工商聯(lián)發(fā)布的中國民營企業(yè)500強的區(qū)域分布就可以看出,東北的民營企業(yè)實力普遍不強,2016~2018年連續(xù)三年只有9家東北的企業(yè)入圍。不僅如此,外來的資本經(jīng)常是堅持不了多久就只能撤資撤廠。根據(jù)歐洲智庫Bruegel公開的2012~2014年調(diào)查數(shù)據(jù),在東北地區(qū)461家受訪的外地企業(yè)中,有306家企業(yè)“已實際撤資或停止在東北地區(qū)經(jīng)營”或“在未來五年內(nèi)有離開意愿”,且超過半數(shù)的企業(yè)(51.33%)認(rèn)為“當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)政策”是企業(yè)在東北地區(qū)經(jīng)營發(fā)展中遇到的最大阻力。
簡言之,東北的營商環(huán)境差的主要原因在于扭曲的政企關(guān)系,陽光行政以及反腐監(jiān)督機制的欠缺。在缺少公平公正的市場秩序時,外資和外地民營企業(yè)的撤離使東北進(jìn)一步失去發(fā)展新動能的資本投入以及與國際國內(nèi)市場接軌的有效渠道。在這種情況下,企業(yè)對當(dāng)?shù)貎H存的有限資源和商機的競爭更加激烈,只能在更大程度上依靠社會關(guān)系或者不良的政企關(guān)系。其結(jié)果是東北長期以來無法培育有效市場,高昂的交易成本成為東北發(fā)展任何產(chǎn)業(yè)時的重大障礙。
發(fā)展泥淖:發(fā)展目標(biāo)與“走馬燈”式的官員任期
根據(jù)我們在調(diào)研中的了解,東北問題之所以長期得不到解決與中央的決心有關(guān),更與“走馬燈”式的地方政府官員任期制有關(guān)。政績是地方政府官員之間最重要的競爭機制。在短短的任期內(nèi),既要維持所在地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定,又要實現(xiàn)經(jīng)濟總量的快速發(fā)展。這樣的激勵機制很容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)追求短、平、快的項目,而不愿、不敢進(jìn)行與時俱進(jìn)的改革、啃改革中遇到的硬骨頭。
“走馬燈”式的地方政府官員任期制不利于改革的深化和推進(jìn)。一般而言,地方領(lǐng)導(dǎo)一屆任期為五年。在現(xiàn)有的體制中,優(yōu)秀能干的領(lǐng)導(dǎo)在一個地方或一個部門的任期通常很短。然而,東北地區(qū)的改革是要啃硬骨頭的,沒有十年八年不可能見效。地方政府官員在更替頻繁,實際任期縮短,以及政績考核的激勵機制下,都希望在短期內(nèi)取得立竿見影的績效。這樣的激勵機制只能造成地方政府官員的短期行為,不利于對所在轄區(qū)實行深入的制度改革。從沈陽的主要領(lǐng)導(dǎo)任期來看,進(jìn)入2001年以來不足20年的時間里,沈陽的市長經(jīng)歷了5人,平均任期4年;市委書記則經(jīng)歷了6人,平均任期3年左右。作為副省級城市且改革任務(wù)艱巨的沈陽,政府主要官員更替頻繁,不利于政策的穩(wěn)定性,也不利于深化改革的久久為功。
當(dāng)前,中國的改革進(jìn)入深水區(qū),發(fā)展處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期。要破解發(fā)展面臨的各種難題,化解來自各方面的風(fēng)險與挑戰(zhàn),除了與時俱進(jìn)地深化改革別無他法。為達(dá)此目的,中央政府應(yīng)該考慮建立支持“久久為功”的人事制度。
東北的未來
對東北發(fā)展新經(jīng)濟時面臨的四大矛盾進(jìn)行分析,我們得出如下四點意見:
首先,東北在資源配置上必須加大對新經(jīng)濟的投入,而不是將主要的資源用于維持舊產(chǎn)業(yè)。東北在大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的新經(jīng)濟方面具有人力資本的相對優(yōu)勢,但嚴(yán)重缺乏能推動新經(jīng)濟發(fā)展的資本投入。相對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),東北發(fā)展很難依靠外資,只能依靠政府的財政來撬動民間資本,形成內(nèi)部的合力來共同助推新經(jīng)濟的發(fā)展壯大。當(dāng)?shù)卣軌騽訂T和配置的資源有限。如果現(xiàn)有財政資源的分配仍然要優(yōu)先用于維持舊產(chǎn)業(yè),那就只能加大中央政府的資源投入,并向打造新動能的新經(jīng)濟領(lǐng)域大力傾斜,與此同時要動員外地民間資本的投入。
其次,東北必須深化國有企業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,而不應(yīng)該指望能在中央的支持下“先做大再做強”。這種供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括把冗員和養(yǎng)老等社會性負(fù)擔(dān)剝離,建立經(jīng)理人利益與國家利益相容的激勵機制和現(xiàn)代化的企業(yè)治理機制,以及避免企業(yè)受過多的行政干預(yù)。
再次,東北改善營商環(huán)境的努力應(yīng)該從政府開始,實現(xiàn)陽光行政,簡政放權(quán),加強反腐敗的監(jiān)管機制,建立公正的市場秩序。東北的各級政府應(yīng)該克服政府職能錯位、越位、缺位的現(xiàn)象,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,讓政府的權(quán)力依法而行。同時,東北的各級政府也應(yīng)該為企業(yè)降低交易成本,保證各類市場主體公平地參與市場競爭創(chuàng)造有利的環(huán)境。只有這樣,東北才有可能通過吸引外地民間資本和外商資本獲得發(fā)展新動能的資本投入,并以此打通進(jìn)入國際與國內(nèi)市場的新渠道。
最后,中央應(yīng)該對東北的政府主管官員的任期制進(jìn)行調(diào)整,以全面完成符合東北地區(qū)特點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要來決定官員的任期。要完成東北這樣艱巨而復(fù)雜的改革任務(wù),地方政府的主要官員不宜頻繁更替,必須讓政府中有能力、有作為的主管官員在同一崗位上能有足夠的時間進(jìn)行“久久為功”的深化改革,同時提供容忍試錯的空間。當(dāng)然,在這樣深化改革的過程中既要健全人事制度等正向激勵機制,又要建立糾錯和監(jiān)督機制,既為主管官員提供干事情的機會,也要避免錯誤的政策越走越遠(yuǎn)。
在沈陽和其他城市關(guān)于新經(jīng)濟的調(diào)研,使我們對學(xué)術(shù)界關(guān)于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的討論和辯論有了進(jìn)一步的認(rèn)識。在中國經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時,新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)因為不主張休克療法,而是強調(diào)實行增量改革和在發(fā)展中解決老問題,經(jīng)常被批評為不想改革。批評者沒有認(rèn)識到的是:新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的核心立場是要不斷根據(jù)發(fā)展階段審視要素稟賦的變化,并不斷根據(jù)要素稟賦轉(zhuǎn)化成比較優(yōu)勢的需要,來進(jìn)行降低交易成本的制度改革。在當(dāng)年中國的語境里談增量改革,就是要發(fā)展符合當(dāng)時以廉價勞動力為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢的勞動密集型輕工業(yè)。具體到東北經(jīng)濟,在當(dāng)時的語境下,在發(fā)展中解決老問題,并不是把國有企業(yè)束之高閣,而是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中對它們進(jìn)行與時俱進(jìn)的改革,使之日益適合市場經(jīng)濟的新環(huán)境。在發(fā)展中解決老問題這一原則,之所以用“發(fā)展”而不用“經(jīng)濟增長”的表述,就是因為發(fā)展不僅僅包括GDP的增長,也包括制度的變遷。因此,新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)不僅強調(diào)政府要建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施,也強調(diào)打造為企業(yè)減少交易成本的制度環(huán)境,建立一個現(xiàn)代的市場秩序。
- 原標(biāo)題:改革難過山海關(guān)? 東北的四重困境與新經(jīng)濟策論 本文僅代表作者個人觀點。
- 責(zé)任編輯: 吳立群 
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