【文/觀察者網專欄作者 若羲】

11月20日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會（COP27）閉幕，并就氣候賠償問題達成了突破性的決議——為遭受氣候災害重創(chuàng)的發(fā)展中國家提供“損失和損害”基金。

經各國政府同意，大會決定“建立新的籌資計劃，以協(xié)助那些特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家，包括通過提供和協(xié)助調動新的、額外的資源的方式，來處理損失和損害。這些新安排將補充并包括《公約》和《巴黎協(xié)定》之下和之外的來源、資金、進程和舉措?！睕Q議還包括設立一個過渡委員會，就如何在明年的COP28上實施“損失和損害”資金提出建議。

這項決議瞬時吸引了全世界的關注，并被認為是發(fā)展中國家爭取氣候正義的一次勝利。聯(lián)合國秘書長古特雷斯高度贊揚該決議，稱：“本屆氣候大會向正義邁出了重要一步?！?安提瓜和巴布達衛(wèi)生、健康和環(huán)境部長兼小島嶼國家聯(lián)盟主席莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）在一份聲明中表示，在COP27上達成的協(xié)議是整個世界的勝利，這意味著聽到、看到那些感到被忽視的人，并給予他們應有的尊重和關懷。

為什么要設立“損失與損害”基金？其制定經歷了哪些坎坷？未來發(fā)展又將如何？

氣候賠償：共同但有區(qū)別的責任

隨著氣候變化、全球變暖日益嚴重，溫室氣體排放量小的發(fā)展中國家反而受到極端天氣和自然災害的重創(chuàng)，帶來巨大損失。雪上加霜的是，發(fā)展中國家往往缺乏應對氣候問題的財政與技術實力，因而更難從重創(chuàng)中恢復，陷入“氣候不正義”的困境。

今年，巴基斯坦遭遇嚴重洪災，上千人喪生，財產損失高達300億美元，2022-2023財年GDP增長預測直接降低兩個百分點。這雖是天災，但也是人為造成的氣候變化帶來的后果。正如巴基斯坦總理謝里夫所說：“巴基斯坦平白無故地成為了一場人為災難的受害者。”

巴基斯坦并非孤例。許多發(fā)展中國家，特別是不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家，也在COP27上控訴氣候不正義。氣候“損失與損害”問題，即由富裕發(fā)達國家為脆弱發(fā)展中國家提供氣候賠償的問題（以下簡稱“氣候賠償”），成為了COP27談判的焦點。

盡管討論已久，但氣候賠償問題其實是在今年才首次列入氣候大會正式議程。長期以來，國際氣候議程的重點并不在如何補償最脆弱、受氣候變化負面影響最大的發(fā)展中國家，而是關注如何減緩和適應氣候變化。

減緩和適應是應對氣候變化的重要方式，包括減少化石燃料消耗、恢復和保護森林、建立防御海平面上升的海堤等等。

但不可忽視的是，即使做好十足的應對工作，人類仍然無法完全規(guī)避氣候變化造成的負面影響，比如干旱、洪災等極端天氣事件。發(fā)達國家當然也會面臨這類問題，但總的來看，小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家因國力有限，成了氣候變化的主要受害者。

COP27熱議的氣候賠償機制，正是通過資金的形式，幫助發(fā)展中國家應對這些負面影響。

千億美元氣候融資承諾仍未履行

早在2009年的哥本哈根氣候大會上，發(fā)達國家就已經承諾，在2020年前每年為發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候融資。去年的格拉斯哥氣候大會，又將這項融資承諾的期限延長到2025年。

然而，這項已經立下的氣候融資承諾，還有著巨大缺口。

由于不同機構對于貸款是否能夠算作氣候融資存在意見分歧，測算出的資金缺口也有差異，約為每年200億到800億美元。

其中經濟合作與發(fā)展組織(OECD)在統(tǒng)計時把貸款額度作為資金投入的一部分，但即便按照這樣的樂觀計算，2013-2020年，每年也僅有45%-83%的資金到位。

2013－2020年，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候融資情況。圖源：OECD

那么，是誰在給千億氣候融資拖后腿？要追究責任，就要先劃分好責任。但實際上，“誰來出、各自出多少”這一關鍵問題，依然懸而未決。這也成為氣候融資的一大難題。

按照海外發(fā)展研究院(Overseas Development Institute, ODI)基于國民總收入、1990年以來累計二氧化碳排放量和人口三方面因素的計算，美國每年應出資約430億美元，日本117億，德國83億，英國58億，法國54億，意大利47億，加拿大42億，西班牙34億，澳大利亞29億。按照其他責任分擔原則測算的結果雖有所出入，但總體來看，美國和歐盟應各自承擔約45％和35％的融資份額。

各經濟體融資責任份額（按不同責任分擔原則計算）。圖源：楊源, 王錚, 吳靜，國際氣候融資中的責任分擔原則研究，《中國科學院院刊》, 2016, 31(7): 820-829

但是，氣候融資責任最重的國家美國卻也是最拖后腿的。根據世界資源研究所（WRI）的數據，2018年，美國僅承擔了本國應付總額的20%。澳大利亞、加拿大、意大利、英國也都沒有將應付的氣候融資撥付到位。

法國、日本、德國進度雖看似樂觀，但考慮到這些國家的氣候融資大部分是借款而不是贈款，實際融資進度還應該打上一個問號。

發(fā)達國家氣候融資進度表（基于2018年數據。其中橙色部分為贈款，藍色部分為借款）。圖源：Nature，https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3

2009年氣候大會上就立下的千億美元氣候融資承諾，至今仍遠未兌現。但一千億美元，相較于發(fā)展中國家的氣候變化資金需求而言，只是杯水車薪——聯(lián)合國氣候大會主席國委托相關機構進行的一項研究報告顯示，到2030年前，發(fā)展中國家每年需要2萬億美元資金應對氣候變化，其中一半需要外部融資。也就是說，目前每年提供給發(fā)展中國家的氣候融資，甚至不及總需求的十分之一。

關于氣候賠償機制的討論，終于在多年受阻停滯后被提上氣候大會正式議程。但有氣候融資承諾的前車之鑒，可以想見，氣候賠償機制的建立與實現將會困難重重。中美洲島國安提瓜和巴布達的環(huán)境部長莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）一度表示：“這次大會如果不能建立‘損失和損害’基金，就是對那些為環(huán)境和人類努力奮斗的人的背叛?！?