【文/楊杰、李志】

一、序言

上周，美國眾議院及參議院分別投票通過名為“Uyghur Forced Labor Prevention Act”（中譯：《防止強迫維吾爾族人勞動法》）的法案，接下來，只等美國總統(tǒng)拜登正式簽署后，該法案就正式成為美國法律而具有效力。

該法案的通過，標(biāo)志著美國針對新疆棉花挑起的事件，將由輿論制裁、經(jīng)濟制裁，正式上升為法律制裁。

《防止強迫維吾爾族人勞動法》肇始于美國等西方國家單方面制造新疆棉花存在所謂的“強迫勞動”事件，中間幾經(jīng)變更與修改，至本月再度提交美國國會審議，美國已下定決心要與新疆產(chǎn)品硬剛到底。

2021年10月20日，烏魯木齊，五家渠市周邊的棉田里，采棉機正開足馬力采收新棉。圖片來源：視覺中國

面對國際地緣政治的態(tài)勢與變化，中國相繼出臺《不可靠實體清單規(guī)定》、《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》與《反外國制裁法》，以加快應(yīng)對美國的單邊制裁威脅。

不過作為中國企業(yè)而言，實有必要未雨綢繆，針對諸如《防止強迫維吾爾族人勞動法》等西方國家制定的單邊制裁法律，做好充分的分析與應(yīng)對工作。

二、《防止強迫維吾爾族人勞動法》與新疆棉花的糾葛始末

（一）《防止強迫維吾爾族人勞動法》出臺

2020年3月，美國眾議院議員吉姆·麥戈文（Jim McGovern）聯(lián)合參議院議員馬克·盧比奧（Marco Antonio Rubio），以新疆棉花存在針對維吾爾族人的“強迫勞動”為由，提起《防止強迫維吾爾族人勞動法》法案，這是《防止強迫維吾爾族人勞動法》在美國參眾兩院的雛形。2020年9月，美國眾議院通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》。

全球性非營利組織良好棉花發(fā)展協(xié)會（BCI）隨后也公告稱：因為在新疆進(jìn)行可信的調(diào)查越趨困難，所以決定暫停發(fā)放 BCI 的棉花許可證。

由此可以看出，《防止強迫維吾爾族人勞動法》雖然尚未正式生效，但已顯露出對新疆棉花的不利影響。

后因美國國會換屆，2021年美國眾議院與參議院又分別提出各自版本的《防止強迫維吾爾族人勞動法》。

2021年7月，美國國會參議院通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》，并指責(zé)中國政府在新疆存在“強迫勞動”等侵犯人權(quán)行為，意圖對中國有關(guān)個人和實體實施制裁。

新疆棉紡行業(yè)代表駁斥“強迫勞動”謊言。圖片來源：視覺中國

因拜登政府為使該法案容易實施，而對其進(jìn)行了部分修改，故眾議院與參議院需再次對該法案進(jìn)行表決。

時至2021年12月14日與16日，眾議院與參議院先后相隔兩天通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》，這是兩院最終版本的《防止強迫維吾爾族人勞動法》。

美國國會剛通過的《防止強迫維吾爾族人勞動法》，重點內(nèi)容有如下三項：

第一，全面禁止進(jìn)口所有來自新疆的產(chǎn)品，并推定所有新疆產(chǎn)品均涉及“強迫勞動”，除非得到無“強迫勞動”之認(rèn)證（可反駁性推定，rebuttable presumption）。

第二，要求美國國土安全部擬定一份清單，列舉與中國政府合作進(jìn)行“強迫勞動”的實體。

第三，對新疆商品的進(jìn)口禁令，將在法案生效180天后正式執(zhí)行。

（二）針對新疆棉花的三次暫扣令

針對新疆棉花存在的所謂“強迫勞動”事件，美國國會除在立法方面推動《防止強迫維吾爾族人勞動法》外，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局還發(fā)布了三次暫扣令。

2020年9月，即《中美貿(mào)易協(xié)議》生效后9個月（根據(jù)《中美貿(mào)易協(xié)議》，中國在2020年至2021年增加對美國棉花的進(jìn)口），美國國土安全部（U.S. Department of Homeland Security，DHS）下屬的海關(guān)與邊境保護(hù)局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）對新疆棉花發(fā)布了第一次暫扣令（Withhold and Release Orders, WROs，也稱預(yù)扣令）。

該暫扣令允許美國各入境口岸海關(guān)扣留由中國五個相關(guān)實體生產(chǎn)的貨物，扣留的理由為中國出口到美國的這些由新疆棉花加工制成的貨物，存在“強迫勞動”。

這些貨物運輸?shù)矫绹?yīng)鏈時，將對美國工人與商界造成不利影響。暫扣令發(fā)布的法律依據(jù)，就是大名鼎鼎的1930年美國關(guān)稅法第307條。

2020年12月，美國國土安全部又宣布，海關(guān)與邊境保護(hù)局將在美國所有入境口岸扣留由中國新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（XPCC）及下屬、附屬實體生產(chǎn)的棉花及棉織品貨物。理由為這些貨物使用了“強迫勞動”，并包含監(jiān)獄改造罪犯勞動。這是美國第二次針對新疆棉花發(fā)布暫扣令。

2021年1月，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局再一次宣布，將對所有新疆棉花及番茄產(chǎn)品實施暫扣令，這些產(chǎn)品包括服裝、紡織品以及番茄罐頭、番茄汁等。這是美國第三次針對新疆棉花發(fā)布暫扣令，并將暫扣令的適用范圍擴大至番茄以及相關(guān)下游產(chǎn)品。暫扣令發(fā)布的理由與前兩次相同，亦為新疆存在“強迫勞動”。

三、何為美國海關(guān)與邊境保護(hù)局暫扣令

經(jīng)過上述針對新疆棉花事件時間線的梳理，可以看出，美國目前針對新疆棉花的頻繁打擊手段為海關(guān)與邊境保護(hù)局發(fā)布的暫扣令（《防止強迫維吾爾族人勞動法》還未生效，但預(yù)估美國海關(guān)暫扣令還將會是該法案的主要制裁手段之一）。

事實上，美國針對新疆棉花可動用的打擊措施不限于暫扣令，其國內(nèi)適用依據(jù)也不局限在1930年關(guān)稅法上。

早于2020年，美國時任總統(tǒng)特朗普就已簽署《維吾爾人權(quán)政策法案》，該法案授權(quán)美國對侵犯新疆人權(quán)的個人實施凍結(jié)資產(chǎn)、罰款等制裁措施。

此外，特朗普政府還曾發(fā)布過行政命令（13818號），允許美國政府對美國境外發(fā)生的侵犯人權(quán)行為進(jìn)行經(jīng)濟制裁。但在新疆棉花事件上，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局所發(fā)布的暫扣令，都已成為不得不關(guān)注的焦點。

（一）暫扣令實施的美國國內(nèi)法依據(jù)

美國針對新疆棉花發(fā)布的三次暫扣令，依據(jù)均為1930年美國關(guān)稅法（Tariff Act of 1930, The Smoot-Hawley Tariff Act）第307條。因1930年美國關(guān)稅法的發(fā)起者為里斯·斯姆特（Reed Smoot）及威爾斯·C·霍利（Wills C. Hawley），故又得名為斯姆特-霍利關(guān)稅法。

斯姆特-霍利關(guān)稅法于1930年由美國總統(tǒng)胡佛簽署（胡佛簽署該法案，是為履行其提高關(guān)稅的競選承諾），該法案被視為1929年至1933年美國經(jīng)濟大危機的催化劑。

簡言之，根據(jù)1930年美國關(guān)稅法第307條之規(guī)定，所有通過“強迫勞動”生產(chǎn)的貨物，均無權(quán)進(jìn)入美國港口，并禁止進(jìn)口。所謂“強迫勞動”是指，個人在不履行勞動義務(wù)就會被處罰時所提供的勞動，并且該勞動的提供非出于自愿。

因為，美國認(rèn)為新疆棉花存在對于維吾爾族人的“強迫勞動”，而“強迫勞動”生產(chǎn)的商品因1930年美國關(guān)稅法，應(yīng)被排斥在美國市場之外。故而，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局針對新疆棉花產(chǎn)品發(fā)布了三次暫扣令。